Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (подготовлен МВД России 24.02.2016) (от 19.04.2016)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(от 19.04.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения МВД России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан в целях реализации поручения Президента Российской Федерации от 5 марта 2015 г. N Пр-378 и направлен на организацию деятельности частных охранных организаций, функционирующих в интересах национальной безопасности государства, а также на усиление регулирующего влияния государства на такие организации.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком не соблюдены.

Так, согласно пункту 23 Правил, сводка предложений, составление которой предусмотрено пунктом 20 Правил, также подлежит направлению в Минэкономразвития России для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия.

Вместе с тем указанная сводка в числе направленных разработчиком материалах отсутствует.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 5 по 24 февраля 2016 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 24 февраля по 23 марта 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru, ID проекта - 02/04/02-16/00045948.

Проектом акта предлагается частично возложить на частные охранные организации функционал правоохранительных органов, исполняемый в настоящее время полицией.

Пунктом 7 сводного отчета указано, что действие проекта акта будет распространяться на 23 000 частных охранных организаций.

При этом в сводном отчете отсутствует оценка размера вменяемых расходов субъектов регулирования на исполнение обязанностей, устанавливаемых проектом акта.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 6 по 13 апреля 2016 г. По итогам проведения публичных консультаций поступили отзывы ПАО "Газпром нефть", РАНХиГС, СРО НП "Альянс специализированных предприятий безопасности", ООО "Охранная организация "Росохрана", ООО ЧОП "МАКСИМУМ-Новокузнецк" и НП КСБ "Эгида", учтенные при подготовке настоящего заключения.

По итогам рассмотрения проекта акта обращаем внимание разработчика на следующие замечания в отношении предлагаемого регулирования.

1. Согласно пункту 2 проекта акта предлагается часть четвертую статьи 3 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 2487-1) изложить в редакции, согласно которой в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, организации, осуществляющие частную охранную деятельность, оказывают содействие правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе в местах оказания охранных услуг и на прилегающих к ним территориях, а частные детективы оказывают содействие правоохранительным органам в предупреждении и раскрытии преступлений, предупреждении и пресечении административных правонарушений.

Вместе с тем действующей редакцией указанного положения установлено право организаций, осуществляющих частную охранную деятельность, содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка

Одновременно разработчиком в пояснительной записке к проекту акта указывается, что существующий механизм привлечения частных охранных организаций (далее - ЧОО) к охране правопорядка, а также частных детективов в предупреждении и раскрытии преступлений, предупреждении и пресечении административных правонарушений реализован через заключения соглашений о взаимодействии с органами внутренних дел. Согласно официальной статистике МВД России по состоянию на 1-е полугодие 2015 года органами внутренних дел заключено 32,3 тыс. указанных соглашений о взаимодействии*(1).

В рамках реализации указанных соглашений частными охранниками задержано и передано сотрудникам полиции 87 тыс. правонарушителей, в том числе совместными патрулями на базе групп быстрого реагирования 27,7 тыс., из них 2,5 тыс. задержано по подозрению в совершении преступлений; в ходе обеспечения контроля за территорией, прилегающей к охраняемому объекту 48,8 тыс., из них 5,9 тыс. задержано по подозрению в совершении преступлений.

Таким образом, на основании вышеизложенной статистики можно сделать вывод о том, что подавляющее большинство ЧОО в Российской Федерации заключило указанные соглашения, а также о том, что действующий механизм заключения соглашений о взаимодействии между органами МВД России и ЧОО является эффективным, при этом реализация на себя обязательств со стороны ЧОО осуществляется в полном объеме.

Одновременно необходимо отметить, что по оценке субъектов регулирования стоимость рабочей смены 1 охранника составляет от 1 500 руб. до 2 500 руб.*(2) Стоимость рабочей смены охранника на служебном автомобиле составляет 7 000 руб*(3).

Порядок осуществления содействия ЧОО органам внутренних дел в настоящий момент установлен Приложением N 8 к постановлению Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" (далее - Приложение N 8).

В соответствии с пунктом 4 к Приложению N 8 в соглашении об обеспечении правопорядка может предусматриваться порядок осуществления следующих обязанностей ЧОО:

- участие работников частной охранной организации в обеспечении правопорядка в местах проведения массовых мероприятий;

- организация совместных патрулей, в состав которых включаются сотрудники органов внутренних дел или других правоохранительных органов, в том числе с использованием транспортных средств частной охранной организации, оказывающей услуги по охране объектов или имущества на объектах с принятием соответствующих мер реагирования на сигнальную информацию технических средств охраны.

Таким образом, в случае выделения ЧОО одного сотрудника на служебном автомобили для участия в совместных патрулях в течение 30 дней расходы ЧОО составят 210 000 руб., а при выделении 20 сотрудников для участия в обеспечении правопорядка в местах проведения массовых мероприятий составит от 30 000 руб. до 50 000 руб. (без учета оплаты труда управленческого персонала, предоставления выходного дня, замены сотрудников на посту, обеспечения логистики и иных бизнес-процессов).

Дополнительно обращаем внимание на то, что согласно статье 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

В статье 1 Закона N 2487-1 частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов.

Таким образом, предлагаемое регулирование противоречит иным положениям Закона N 2487-1, так как сфера деятельности ЧОО предполагает обязательность защиты исключительно тех лиц, которые состоят с ЧОО в договорных отношениях на оказание услуг охраны.

В этой связи перевод права на оказание содействия ЧОО органам внутренних дел в статус обязанности представляется недостаточно обоснованным, противоречащим действующему законодательству, и может повлечь за собой риски возникновения необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности.

2. В соответствии с проектируемым подпунктом "в" пункта 3 статьи 3 Закона N 2487-1 устанавливается положение, согласно которому частным охранным организациям запрещается оказание охранных услуг по реагированию на информацию, поступающую с технических средств охраны, не принадлежащих собственнику объекта охраны, иным лицам, использующим данный объект на законных основаниях, и (или) частной охранной организации.

Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на то, что вышеизложенная формулировка напрямую запрещает заключение договора на охрану объекта с юридическим или физическим лицом, использующим объект на законных основаниях (договоры аренды, доверительного управления, социального найма и иное), но не являющихся собственником.

Таким образом, лица, владеющие объектом (имуществом) на законных основаниях, не могут принимать самостоятельные меры для его охраны.

3. Пунктом 2 проекта акта предлагается изложить пункт 3 статьи 3 Закона N 2487-1 в редакции, согласно которой в целях охраны разрешается прием, регистрация, обработка информации, поступающей с охраняемых объектов при помощи технических средств охраны, с принятием мер реагирования.

Таким образом, из числа разрешенной Закона N 2487-1 деятельности ЧОО исключаются работы по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2011 г. N 498.

При этом разработчиком не представлено каких-либо обоснований необходимости введения подобных ограничений.

Вместе с тем следует отметить, что введение предлагаемого регулирования очевидно приведет к передаче работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны сторонним организациям, что в свою очередь может негативно отразиться на стоимости и качестве охранных услуг.

Учитывая изложенное, реализация проектируемых изменений представляется недостаточно обоснованной и несущей в себе риски необоснованных расходов субъектов предпринимательской деятельности и их клиентов.

4. В соответствии с проектируемым подпунктом "в" пункта 3 статьи 3 Закона N 2487-1 устанавливается положение, согласно которому в ходе предоставления охранных услуг разрешается осуществление визуального контроля (наблюдения), в том числе с использованием технических средств охраны, за лицами, находящимися на объекте охраны и прилегающей территории, с целью обеспечения сохранности имущества.

Вместе с тем остается не определенным, предполагается ли вышеизложенной нормой выдача разрешений на осуществление указанного вида деятельности и если предполагается, то кем и в каком порядке будет осуществляться соответствующая процедура.

5. Проектом акта предлагается внесение изменений в статью 1 Закона N 2487-1, согласно которым термин "реагирование" определяется как действие или их совокупность, предпринимаемые ЧОО в соответствии с договором на оказание охранных услуг с целью пресечения несанкционированного проникновения или противоправного посягательства на охраняемый объект.

Вместе с тем остается не ясным, какие конкретно действия или их совокупность могут быть предприняты ЧОО с целью пресечения несанкционированного проникновения или противоправного посягательства на охраняемый объект.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным дополнить проект акта соответствующими нормами.

6. В подпункте "б" части 2 статьи 1 проекта акта упоминается термин "правоохранительные органы".

Необходимо отметить, что определение указанного термина в статье 1 Договора о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территориях государств-участников Содружества Независимых Государств, подписанного в г. Минске 4 июня 1999 г., не включает в себя функционал, предусмотренный проектом акта.

Таким образом представляется необходимым предусмотреть должное определение понятия "правоохранительные органы" в проекте акта.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

По результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта может быть сделан вывод о наличии в проекте акта положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Департамент оценки регулирующего воздействия

О.В. Фомичев

-------------------------------------------

*(1) При наличии на территории Российской Федерации 23 000 ЧОО согласно данным, изложенным разработчиком в сводном отчете.

*(2) Данные ООО "Охранная организация "Росохрана".

*(3) Данные ООО ЧОП "МАКСИМУМ-Новокузнецк".