Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и иные законодательные акты Российской Федерации" (от 05.10.2015)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и иные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минэнерго России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан в целях совершенствования правового регулирования вовлечения отходов обогащения угля IV и V классов опасности, золошлаковых смесей от сжигания углей, золы и шлаков от сжигания углей IV и V классов опасности в хозяйственный оборот при рекультивации и ликвидации горных выработок и исключение правовых коллизий при проведении надзорных мероприятий за деятельностью природопользователей в результате которой образуются золошлаковые отходы.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 17 августа 2015 г. по 4 сентября 2015 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 16 сентября 2015 г. по 13 октября 2015 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru, ID проекта акта 02/04/08-15/00039088.

Пунктом 7 сводного отчета указано, что действие проекта акта будет распространяться на хозяйствующие субъекты (угольная генерация) (около 145 ед.), недропользователей (около 196 ед.) и Росприроднадзор.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 15 января 2016 г. по 21 января 2016 г. В рамках публичных консультаций поступили позиции Министерства экономического развития Иркутской области, Министерства развития промышленности и предпринимательства Мурманской области, Министерства природных ресурсов и экологии Мурманской области, Департамента по недропользованию Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Департамента природных ресурсов и несырьевого сектора экономики Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Природнадзора Югры, Департамента по взаимодействию с законодательными и представительными органами власти Администрации Томской области, Министерства промышленности Республики Саха (Якутия), Государственного комитета Республики Саха по экологии и недропользованию, Министерства экономического развития Кировской области, Министерства экономического развития и торговли Рязанской области, Комитета экономики Волгоградской области, Министерства природных ресурсов Хабаровского края, Департамента экономики и развития предпринимательства Приморского края, ЗАО "ПрофЦемент-Вектор", АО "СУЭК", ОК РУСАЛ, НП "Русская сталь".

Предложения и замечания обобщены в сводной таблице результатов проведения публичных консультаций (приложения N 1-2 к настоящему заключению).

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний к проекту акта.

1. Согласно пояснительной записке проект акта направлен на совершенствование правового регулирования вовлечения отходов обогащения угля IV и V классов опасности, золошлаковых смесей от сжигания углей, золы и шлаков от сжигания углей IV и V классов опасности в хозяйственный оборот при рекультивации и ликвидации горных выработок и исключение правовых коллизий при проведении надзорных мероприятий за деятельностью природопользователей, в результате которой образуются золошлаковые отходы.

При этом в рамках публичных консультаций поступили различные позиции от субъектов предпринимательского сообщества. Так, в частности, считаем целесообразным принять во внимание позицию ОК РУСАЛ, согласно которой субъекты хозяйственной деятельности, работающие в иных секторах национальной экономики, вправе рассчитывать на недискриминационный подход к использованию образующихся в результате их деятельности вскрышных и вмещающих пород, неопасных и малоопасных отходов для целей ликвидации горных выработок либо восстановления земельных участков согласно условиям разрешенного использования таких участков. При этом проектом акта создаются искусственные ограничения или преференции в использовании отходов IV и V классов опасности по отраслевому, территориальному либо иному принципу, что требует развернутого обоснования применения такого подхода только для отдельных секторов национальной экономики при аналогичных химических, физических и иных свойствах отходов.

В связи с вышеизложенным, представляется целесообразным доработать указанный проект федерального закона с участием Минпромторга России с целью предоставления всем субъектам хозяйственной деятельности равных возможностей рационального использования практически неопасных и малоопасных отходов, вскрышных и вмещающих горных пород, в том числе для целей ликвидации горных выработок и восстановления земельных участков.

2. Кроме того, в случае вступления в силу проекта акта заявленные разработчиком цели не будут достигнуты по следующим причинам.

Согласно пояснительной записке проект акта результатом исполнения норм проекта акта будет являться вовлечение отходов обогащения угля IV и V классов опасности, золошлаковых смесей от сжигания углей, золы и шлаков от сжигания углей IV и V классов опасности в хозяйственный оборот при рекультивации и ликвидации горных выработок. Однако предлагаемые проектом акта изменения в статьи 22, 26 Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), статью 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон об экологической экспертизе), статьи 12, 18 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах) не содержат положений о рекультивации.

При этом в пояснительной записке используется термин "рекультивация горных выработок", однако в законодательстве Российской Федерации такой термин не употребляется. Так, в Законе о недрах употребляется термин "ликвидация горных выработок", "консервация горных выработок", "рекультивация земель", в Земельном кодексе - "рекультивации нарушенных земель", "рекультивация земель и земельных участков", в Федеральном законе от 20 июня 1996 г. N 81-ФЗ "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности" - "рекультивация использованных земель", в распоряжении Правительства Российской Федерации от 21 июня 2014 г. N 1099-р "Об утверждении программы развития угольной промышленности России на период до 2030 года" - "рекультивация земель и благоустройство территорий".

Следовательно, необходима доработка проекта акта и пояснительной записки в части корректного определения целей принятия проекта акта и ожидаемых результатов*(1).

3. Дополнительно обращаем внимание разработчика на то, что статьей 22 Закона о недрах не предусмотрена обязанность недропользователя проводить рекультивацию нарушенных земель. При этом согласно пункту 10 статьи 12 Закона о недрах лицензия на пользование недрами и ее неотъемлемые составные части должны содержать, в том числе порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Из содержания этой нормы следует, что проект рекультивации земель должен быть разработан только в случае ликвидации и консервации горных выработок.

В соответствии со статьей 39.35 Земельного кодекса Российской Федерации в случае, если использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании разрешений на использование земель или земельных участков привело к порче либо уничтожению плодородного слоя почвы в границах таких земель или земельных участков, лица, которые пользовались такими землями или земельными участками, обязаны привести такие земли или земельные участки в состояние, пригодное для их использования в соответствии с разрешенным использованием; выполнить необходимые работы по рекультивации таких земель или земельных участков.

В связи с изложенным целесообразно закрепить в статье 22 Закона о недрах обязанность недропользователя проводить работы по рекультивации земель. Дополнительно, следует доработать статью 11 Закона о недрах, в которой необходимо предусмотреть возможность предоставления земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, в порядке, установленном земельным законодательством Российской Федерации, после утверждения технического проекта и проекта рекультивации земель.

В пункте 10 части 1 статьи 12 Закона о недрах необходимо предусмотреть, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать условия рекультивации земель в процессе пользования недрами (при условии, если это допускает технология горных работ), при ликвидации и консервации горных выработок, предусмотренные проектом рекультивации земель*(2).

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования, а также сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 10 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Соответствующие редакции статей проекта акта предложены НП "Русская Сталь". Подробнее см. приложение N 2 к настоящему заключению.

*(2) Подробнее см. Крассов О.И. Совершенствование правового регулирования рекультивации земель // Экологическое право. 2012. N 6. С. 2 - 8. // СПС "КонсультантПлюс".