Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" в части закрепления основания предоставления участков недр в пользование в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения" (от 18.05.2016 г. N 14501-ОФ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело поступивший от Минприроды России (далее - разработчик) проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" в части закрепления основания предоставления участков недр в пользование в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения" (далее - проект акта) и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно.

Ранее Минприроды России письмом от 9 марта 2016 г. N 17-11-31/4538 направило в Минэкономразвития России для подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" в части закрепления основания предоставления участков недр в пользование в целях строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения" (далее - законопроект).

Однако по результатам рассмотрения законопроекта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, было установлено, что при подготовке законопроекта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком не соблюдены.

Таким образом, Минэкономразвития России письмом от 1 апреля 2016 г. N Д26и-206 проинформировало разработчика о невозможности подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия в соответствии пунктом 26 Правил в связи с тем, что разработчиком не были соблюдены требования пункта 18 Правил, согласно которым, срок проведения публичного обсуждения для проектов актов, содержащих положения, имеющие среднюю степень регулирующего воздействия составляет не менее 20 рабочих дней, что не соответствовало фактическому сроку публичного обсуждения законопроекта, проведенному разработчиком в срок с 15 по 29 февраля 2016 г.

В соответствии с пунктом 4.1 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) целью предлагаемого регулирования является установление правовых оснований предоставления лицензий на право пользования недрами для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 27 января 2016 г. по 11 февраля 2016 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 15 по 29 февраля 2016 г, а также с 11 по 22 апреля 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/01-16/00045640).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 15 по 21 марта 2016 г. Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", а также в заинтересованные субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности. В результате проведения публичных консультаций поступили позиции Национального объединения изыскателей и проектировщиков (НОПРИЗ), АО "Мосинжпроект", ОАО "НК "Роснефть", ОАО "АК "Транснефть", а также ОАО "Сургутнефтегаз", в соответствии с которыми в проектируемых проектом акта изменениях, содержатся риски, которые могут привести к негативным последствиям.

По итогам подготовки настоящего заключения с учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений в отношении проекта акта могут быть представлены следующие замечания.

1. Пунктом 1 статьи 1 проекта акта предлагается дополнить Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) новой статьей 2.4 следующего содержания:

"Статья 2.4. Подземные сооружения федерального значения, не связанные с добычей полезных ископаемых.

Для целей настоящего Закона подземным сооружением федерального значения, не связанным с добычей полезных ископаемых, признается сооружение, расположенное ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, относящееся к объектам федерального значения в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, за исключением размещаемых в пластах горных пород хранилищ нефти и газа и продуктов их переработки, а также объектов захоронения радиоактивных отходов, объектов размещения отходов I - V классов опасности.".

Таким образом, в представленной редакции проектируемой статьи дается определение подземным сооружениям федерального значения, не связанным с добычей полезных ископаемых.

1.1 В соответствии с пунктом 18 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) объекты федерального значения - объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, решениями Президента Российской Федерации, решениями Правительства Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Градостроительного кодекса сооружения являются объектами капитального строительства.

Согласно пункту 1 статьи 1 Градостроительного кодекса деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, отнесена к градостроительной деятельности.

В соответствии с пунктом 23 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

С учетом вышеизложенного, а также положений части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее - градостроительные отношения) должны регулироваться законодательством о градостроительной деятельности, а не законодательством о недропользовании.

Таким образом, Минэкономразвития России считает целесообразным определение понятия "подземные сооружения федерального значения, не связанные с добычей полезных ископаемых" исключить из проекта акта с его последующей доработкой.

1.2 При доработке проекта акта полагаем необходимым разработчику четко определить круг объектов регулирования, а именно, будет ли вводимое регулирование распространяться на строительство (реконструкцию) метрополитенов, тоннелей, шахт, магистральных трубопроводов, подземных сооружений специального назначения (для нужд обороны).

1.3 Также, в случае разработки проекта нормативного правового акта в сфере градостроительных отношений, включающего определение понятия "подземные сооружения федерального значения, не связанные с добычей полезных ископаемых", полагаем необходимым разработчику предусмотреть определения понятий "подземные сооружения регионального и местного значения", а также "подземные сооружения, связанные с добычей полезных ископаемых".

2. Пунктом 2 статьи 1 проекта акта разработчиком проектируется дополнение части 1 статьи 3 Закона о недрах пунктом 23, в соответствии с которым федеральные органы государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования наделяются полномочиями по установлению порядка предоставления права пользования недрами для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Вместе с тем отношения по установлению порядка предоставления права пользования недрами для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений регионального и местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых (статьи 4 и 5 Закона о недрах) остаются неурегулированными, что требует соответствующей доработки проекта акта.

3. Пункт 2 части 1 статьи 6 Закона о недрах в редакции проекта акта разработчиком предлагается изложить в следующей редакции:

"геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного, регионального и федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных хранилищ нефти и газа и продуктов их переработки, захоронения радиоактивных отходов, размещения отходов I - V классов опасности".

Пункт 4 части 1 статьи 4 Закона о недрах предлагается в следующей редакции:

"строительства и эксплуатации подземных сооружений местного, регионального и федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также строительства и эксплуатации подземных хранилищ нефти и газа и продуктов их переработки, захоронения радиоактивных отходов, размещения отходов I - V классов опасности".

3.4 Указанными нововведениями разработчик вносит неопределенность в связи с аргументацией, указанной в пункте 1 настоящего заключения, а также отсутствием определения понятий "подземных сооружений регионального и местного значения".

3.5 Также вносится неопределенность в регулирование предоставления недр в пользование для захоронения отходов.

Во-первых, не обосновано разработчиком разделение предоставления недр в пользование под геологическое изучение, строительство и эксплуатацию подземных сооружений для захоронения радиоактивных отходов, размещения отходов I - V классов опасности и под геологическое изучение, строительство и эксплуатацию подземных сооружений местного, регионального и федерального значения, не связанные с добычей полезных ископаемых. При этом подземные сооружения для захоронения или размещения отходов будут являться подземными сооружениями местного, регионального и федерального значения, не связанными с добычей полезных ископаемых.

Во-вторых, согласно статье 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления":

- размещение отходов - хранение и захоронение отходов;

- хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения;

- захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Таким образом, предоставление недр в пользование возможно только для захоронения отходов, а не для размещения, включающего хранение, что требует доработки проекта акта.

4. В соответствии с пунктом 5 статьи 1 проекта акта основанием возникновения права пользования участками недр, в том числе является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрений заявок о предоставлении права пользования участками недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Таким образом, вопросы основания возникновения права пользования участками недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений регионального и местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, остаются неурегулированными.

5. В соответствии с пунктом 5 статьи 1 проекта акта основанием возникновения права пользования участками недр, в том числе является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрений заявок о предоставлении права пользования участками недр для строительства и эксплуатации подземных хранилищ нефти и газа и продуктов их переработки в пластах горных пород, размещения в пластах горных пород отходов I-V классов опасности (за исключением захоронения отходов I-V классов опасности в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов), размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья.

Таким образом, считаем целесообразным доработать проект акта в части размещения отходов согласно обоснованию, представленному в пункте 3.2 настоящего заключения.

6. В соответствии с пунктом 6 статьи 1 проекта акта в части 8 статьи 16 Закона о недрах слова "для строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, для размещения отходов производства и потребления" заменяются словами "для строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации хранилищ нефти и газа и продуктов их переработки в пластах горных пород, для размещения отходов I-V классов опасности (за исключением захоронения отходов I-V классов опасности в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов)". Указанные положения в части строительства и эксплуатации подземных сооружений федерального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, подлежат доработке согласно обоснованию, представленному в пункте 4 настоящего заключения, а в части размещения отходов - согласно обоснованию, представленному в пункте 3.2 настоящего заключения.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Департамент оценки регулирующего воздействия

О.В.Фомичев