Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение требований технических регламентов, предъявляемых к пищевой продукции" (от 23 декабря 2015 г. N 37590-ОФ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение требований технических регламентов, предъявляемых к пищевой продукции" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Проект акта подготовлен в целях реализации подпункта "в" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по вопросам развития сельского хозяйства от 9 октября 2015 г. N Пр-2083, пункта 2 раздела II протокола заседания Правительственной комиссии по импортозамещению от 11 августа 2015 г. N 1.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 21 по 30 сентября 2015 г., а также проекта акта и сводного отчета в срок с 23 октября по 15 ноября 2015 г. По информации разработчика замечания и предложения в рамках проведения обсуждения уведомления о подготовке проекта акта поступили от гражданки С.В. Товстолес, а также в рамках обсуждения проекта акта и сводного отчета поступили от граждан С.В. Товстолес, Т.А. Ткаченко, С.В. Фролова, А.А. Киселева, С.П. Чебаровой и организаций: Европейской Экономической Комиссии ООН, ЕЭК ООН, Женева.

Указанные замечания и предложения были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений с указанием сведений об их учете либо причинах отклонения.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу http://regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/04/09-15/00039642).

Согласно пункту 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия в период с 4 по 10 декабря 2015 г. Минэкономразвития России провело публичные консультации в отношении проекта акта, по результатам которых поступали позиции от Министерства экономики Краснодарского края, Министерства агропромышленного комплекса и продовольствия Свердловской области, Министерства экономического развития Новосибирской области, Министерства агропромышленного комплекса и продовольствия Архангельской области, Министерства образования Республики Коми, Министерства развития промышленности и предпринимательства Мурманской области, Администрации Быстринский муниципального района, Администрации Олюторского муниципального района, Управления сельского хозяйства Липецкой области, Департамента финансов и экономики Ненецкого автономного округа, Департамента агропромышленного комплекса Костромской области, Департамента экономики и развития предпринимательства Приморского края, Администрации Тигильского муниципального района, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Новосибирской области, Ассоциации компаний розничной торговли, Агропромышленного союза Кировской области, АО "Нижегородский масложировой комбинат", Чувашского республиканского союза потребительских обществ, Ассоциации АСКОНД, Союза российских производителей пиво-безалкогольной продукции, Национального союза производителей молока (Союзмолоко), Союза участников потребительского рынка, Ассоциации торговых предприятий "Панорама Ритейл", Союза независимых сетей, НКО "Ассоциация добытчиков минтая", Службы Республики Коми по ветеринарному надзору, КСИИ ("Нестле Россия"), КУП ЧР "Продовольственный фонд Чувашской Республики", ООО "Чебоксарская макаронно-кондитерская фабрика "Вавилон", Некоммерческой организации "Союз Производителей Пищевых Ингредиентов", Саморегулируемой организации "Ассоциация "Винодельческой Союз", ООО "Винегрет", ЗАО "Эссен Продакшен", торговой сети "Барс" (г. Рязань), ОАО "Жировой комбинат", ООО "Нутриция", ООО "Пфайзер", ЗАО Шоколадная фабрика "Новосибирская" (справка прилагается).

По результатам проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта в представленной редакции были определены следующие риски, возникающие в результате его принятия и препятствующие достижению целей правового регулирования.

1. Статьей 1 проекта акта вносятся изменения в Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Федеральный закон N 29-ФЗ) в части некачественных и опасных пищевых продуктов, подлежащих изъятию или конфискации.

1.1. Обращаем внимание, что в Федеральном законе N 29-ФЗ отсутствует определение "некачественных" пищевых продуктов. Кроме того, пунктом 1 статьи 53 раздела X Договора о Евразийском экономическом союзе установлено, что продукция, выпускаемая в обращение на территории Таможенного союза, должна быть безопасной. Технические регламенты Таможенного союза определяют требования к безопасности пищевой продукции.

Таким образом, в условиях неопределенности проектируемое регулирование позволяет объединить некачественные и опасные пищевые продукты в одну категорию и предложить применять по отношению к ним единые меры наказания.

1.2. Кроме того, положения проекта акта, предусматривающие изменения в Законе о качестве и безопасности пищевой продукции, устанавливают требования по уничтожению некачественной и опасной продукции вне зависимости от характера и степени ее опасности. При этом в ряде случаев продукция может быть переработана или направлена на корм скоту (по согласованию с органами ветеринарного надзора).

2. Согласно пояснительной записке к законопроекту основой его разработки послужило поручение, содержащееся в подпункте "в" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 9 октября 2015 г. N Пр-2083, которым Правительству Российской Федерации поручено обеспечить внесение изменений в Кодекс об административных правонарушениях (далее - Кодекс), предусматривающих усиление ответственности лишь за нарушение требований технического регламента Таможенного союза о безопасности молока и молочной продукции (в части, касающейся состава продукта и его маркировки).

Таким образом, проект акта, предусматривая установление административной ответственности за нарушение требований всех технических регламентов, предъявляемых к пищевой продукции, выходит за пределы поручения Президента Российской Федерации от 9 октября 2015 г. N Пр-2083.

3. В пункте 3.3 сводного отчета разработчиком представлена статистика Россельхознадзора и Росалкогольрегулирования за 2012-2015 гг. по привлечению к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные статьей 14.43 Кодекса. Однако полномочия по государственному надзору в отношении технических регламентов Таможенного Союза: "О безопасности пищевой продукции", "Технический регламент на молоко и молочную продукцию (в части переработанной продукции), "О маркировке", "Технический регламент на соковую продукцию" были закреплены за Роспотребнадзором. Большая часть из этих регламентов вступила в силу в 2014-2015 гг. или вступят в 2016 году. В связи с чем полагаем, что приведение статистики нарушений вышеупомянутых технических регламентов без уточнения информации в части классификации нарушений без анализа статистики Роспотребнадзора представляется некорректным.

Кроме того, представленные статистические данные являются нерепрезентативными для характеристики проблемы регулирования в масштабе экономики и численности населения Российской Федерации, а также при количестве нарушений, выявляемых в ходе проверок.

4. Разработчиком в проекте акта проектируется статья 14.43.1 ("Нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов, предъявляемых к пищевой продукции") Кодекса, которой определяется такой вид административной ответственности как наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей с конфискацией предметов административного правонарушения; на должностных лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей с конфискацией предметов административного правонарушения; на юридических лиц - от семисот тысяч до одного миллиона рублей с конфискацией предметов административного правонарушения за нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов, предъявляемых к пищевой продукции или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к пищевой продукции либо к пищевой продукции и связанным с требованиями к пищевой продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение пищевой продукции, не соответствующей таким требованиям.

Согласно пункту 3 проектируемой статьей 14.43.1 действия, предусмотренные частями 1 или 2 проектируемой статьи, повлекшие причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений либо создавшие угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц от двухсот тысяч до четырехсот тысяч рублей с конфискацией предметов административного правонарушения и оборудования или иных предметов, использованных для производства пищевой продукции; на юридических лиц от трех миллионов до четырех миллионов рублей с конфискацией предметов административного правонарушения и оборудования или иных предметов, использованных для производства пищевой продукции, либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток с конфискацией предметов административного правонарушения и оборудования или иных предметов, использованных для производства пищевой продукции.

Проектируемые положения вступают в прямое противоречие с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. N 4-П по делу о проверке конституционности ряда положений КоАП РФ (далее - Постановление Конституционного Суда). В Постановлении Конституционным Судом прямо указано, что меры административной ответственности и правила их применения должны не только соответствовать характеру правонарушения, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также степень вины нарушителя, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий.

В условиях, когда нижняя граница административных штрафов для юридических лиц за совершение административных правонарушений по проектируемой статье 14.43.1 Кодекса составляет как минимум семьсот тысяч рублей, обеспечение индивидуального подхода к наложению административного штрафа становится крайне затруднительным, а в некоторых случаях просто невозможным. В результате для отдельных коммерческих организаций, относящихся, как правило, к субъектам малого предпринимательства, привлечение к административной ответственности сопровождается такими существенными обременениями, которые могут оказаться для них непосильными и привести к самым серьезным, вплоть до вынужденной ликвидации, последствиям.

Таким образом, согласно позиции Конституционного Суда, установление минимального размера административного штрафа от ста тысяч рублей применительно к каждому случаю совершения юридическим лицом административного правонарушения - вне зависимости от характера и последствий совершенного административного правонарушения, степени вины юридического лица, его имущественного и финансового положения - противоречат требованиям индивидуализации, справедливости и соразмерности наказания.

5. Проектом акта предлагается внести в Кодекс изменения и дополнения, предусматривающие установление нового состава правонарушений за нарушения требований технических регламентов, предъявляемых к пищевой продукции.

5.2. Следует отметить, что в сводном отчете разработчиком не приведены обоснования предлагаемых проектом акта размеров штрафных санкций и не проанализированы возможные риски и негативные последствия для представителей предпринимательского сообщества в связи с введением в действие предлагаемого проектом акта регулирования.

Обращаем внимание, что устанавливаемые в законодательстве об административных правонарушениях правила применения мер административной ответственности должны не только учитывать характер правонарушения, его опасность для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий (в том числе для лица, привлекаемого к ответственности) тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений; иное - в силу конституционного запрета дискриминации и выраженных в Конституции Российской Федерации идей справедливости и гуманизма - было бы несовместимо с принципом индивидуализации ответственности за административные правонарушения.

5.3. Обращаем внимание, что проблема, описанная разработчиком в сводном отчете, не в полной мере соответствует тексту проекта акта. В пункте 3.1 сводного отчета утверждается, что неисполнение требований технических регламентов вызвало "снижение безопасности" продукции. Между тем, требования технических регламентов в области маркировки (например, не четко пропечатанный текст) не могут привести к снижению уровня безопасности продукции. В этих случаях безальтернативная конфискация и уничтожение продукции является чрезмерным и неоправданно жестким наказанием.

6. В проекте акта игнорируются существующие меры гражданско-правовой ответственности, которые в полной мере защищают потребителя и предоставляют ему, в случае приобретения товара ненадлежащего качества и с неполной маркировкой, исчерпывающие механизмы восстановления нарушенных прав и получения компенсаций. Потребитель, купивший товар с недостатком, вправе не только потребовать от продавца его возврата (замены или ремонта), возмещения убытков и компенсации морального вреда, но и во многих случаях имеет все основания для получения неустойки и взыскания штрафа (статьи 13, 15, 18, 23 Федерального закона Российской Федерации "О защите прав потребителей"). Большинство таких требований, в случае их обоснованности, урегулируются продавцами в досудебном порядке.

7. В соответствии с пунктом 2 проектируемой статьи 14.43.1 ("Нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов, предъявляемых к пищевой продукции") Кодекса нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов, предъявляемых к маркировке пищевой продукции, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей с конфискацией предметов административного правонарушения; на должностных лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей с конфискацией предметов административного правонарушения; на юридических лиц - от одного миллиона пятисот тысяч до двух миллионов рублей с конфискацией предметов административного правонарушения.

Обращаем внимание, что проектируемые разработчиком положения будут распространяться не только на случаи нарушений технических регламентов, приведших к причинению вреда потребителю, но и на случаи нарушения маркировки. При этом изменения в части увеличения размера административного штрафа (от миллиона рублей) будут распространяться на всех юридических лиц, в том числе субъектов малого и микро-предпринимательства, а также индивидуальных предпринимателей вне зависимости от характера и последствий правонарушения, имущественного и финансового положения нарушителя и других индивидуализирующих обстоятельств.

Кроме того, размер административных штрафов за нарушение требований к маркировке пищевой продукции существенно превышают штрафы за нарушение требований безопасности к пищевой продукции, что само по себе несоразмерно по последствиям для жизни и здоровья человека. При этом именно маркировка продукции представляется наиболее простым атрибутом пищевой продукции с точки зрения отслеживания и анализа на предмет возможных нарушений. К примеру, отсутствие на упаковке пищевой продукции информации об адресе изготовителя станет достаточным основанием для назначения организации торговли административного штрафа от 1 500 000 до 2 000 000 рублей, а если в течение года будет установлен еще один факт непредоставления этой, или любой другой информации - такая организация должна будет выплатить административный штраф от 6 000 000 до 8 000 000 рублей, либо по усмотрению контрольно-надзорного органа и решению суда, приостановить на месяц свою деятельность. Обращаем внимание, что почти семикратное увеличение суммы штрафа приведет к существенному ухудшению положения малого и среднего бизнеса - однократное применение даже самого минимального штрафа в размере 700 000 рублей может привести к банкротству любого юридического лица, относящемуся к малому бизнесу.

Согласно статистике основных показателей деятельности малых предприятий за 2014 год, приведенной Росстатом, количество таких организаций, производящих пищевые продукты, составляет 6 173 единиц. По данным Росстата оборот указанных малых предприятий составляет 391 317 903 тыс. руб. Таким образом средний оборот малого предприятия за месяц в 2014 году равен 5 283 тыс. руб, что не соизмеримо с размерами административных штрафов, проектируемых в проекте акта статьей 14.43.1 Кодекса, и приведет субъекты малого предпринимательства к банкротству.

Одновременно в соответствии со статистикой основных показателей деятельности микропредприятий за 2014 год, приведенной Росстатом, количество предприятий, производящих пищевые продукты, составляет 18 549 единиц. Согласно указанным данным оборот указанных микропредприятий составляет 90 055 444 тыс. руб. Средний оборот микропредприятия за месяц в 2014 году составлял 405 тыс. руб. Следовательно, проектируемый размер административных штрафов может повлечь крупный ущерб и, возможно, банкротство добросовестных производителей и продавцов в связи с отсутствием возможности уплаты проектируемых штрафов.

Таким образом, реализация положений проекта акта приведет к необоснованному увеличению штрафных санкций для производителей товаров широкого спроса, а также создаст факторы коррупциогенного характера. Проектируемые изменения в части увеличения размера административного штрафа (от миллиона рублей) будут распространяться на всех юридических лиц, участвующих в обороте пищевой продукции, вне зависимости от характера и последствий правонарушения, имущественного и финансового положения нарушителя и других обстоятельств.

8. Согласно статье 2.1 Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Кроме того, в соответствии со статьей 3.2 Кодекса за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться такие меры как конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

8.4. Обращаем внимание на неоправданность для указанных в проектируемой статье 14.43.1 Кодекса правонарушений такого вида санкций как конфискация товаров. Применение такого вида наказания вне зависимости от того, насколько серьезные последствия повлекло нарушение, не только причинит несоразмерный ущерб юридическому лицу, но и не будет отвечать интересам самих потребителей, которым на время действия этого наказания будет закрыт доступ к широкому ассортименту товаров. Кроме того, конфискация оборудования и материалов, использованных для производства пищевой продукции предусматривает демонтаж производственных линий - операция трудно выполнимая технически и дорогостоящая, которая безусловно приведет к полной остановке завода на неопределенное время для восстановления работоспособности производственных линий.

Такие меры приведут к риску остановки производства без достаточных оснований, а также к проблемам с отгрузкой продукции в торговые сети по причине ужесточения внутреннего контроля с их стороны.

Следует отметить, что конфискация предметов правонарушения в действующей редакции Кодекса применяется ограниченно, например, в случае установления причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических лиц, либо в случае создания угрозы причинения такого вреда.

Установление такой санкции как конфискация предметов административного правонарушения представляется чрезмерным.

Одновременно обращаем внимание, что проектом акта не предусмотрено такого вида санкции как предупреждение. Полагаем целесообразным предусмотреть такой вид административного наказания за правонарушения, совершенные впервые.

8.5. Кроме того, необходимо дифференцировать нарушения требований технических регламентов. Так как в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 14.43.1 проекта акта, штрафы за нарушение требований к маркировке пищевой продукции в два раза превышают штрафы за нарушение требований безопасности к пищевой продукции, что как было указано выше, само по себе несоразмерно по последствиям для жизни и здоровья человека. Таким образом, за несущественные нарушения, которые не могут причинить вред, должны быть установлены мягкие наказания, позволяющие производителю устранить нарушение.

Таким образом, Минэкономразвития России концептуально не поддерживает проект акта в представленной редакции в части установления административных штрафов в случае нарушения изготовителем требований технических регламентов, предъявляемых к пищевой продукции.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 20 л. в 1 экз.