Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения вопросов пользования недрами и использования единой терминологии" (от 8.06.2016 г. N 16900-ОФ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело поступивший от Минприроды России (далее - разработчик) проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения вопросов пользования недрами и использования единой терминологии" (далее - проект акта) и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

В соответствии с пунктом 5.1 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) целью предлагаемого регулирования является уточнение вопросов пользования недрами и использования единой терминологии, а также устранение неточностей юридико-технического характера при применении ряда норм Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), согласно пункту 3.2 сводного отчета.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 23 марта по 4 апреля 2016 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 11 апреля по 11 мая 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/03-16/00047233).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 19 по 27 мая 2016 г. Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", а также в заинтересованные субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности. В результате проведения публичных консультаций поступили позиции экспертного совета "Союз нефтегазопромышленников России", некоммерческого партнерства "Союз недропользователей", ПАО "Лукойл", ОАО "НК "Роснефть", ПАО "Газпром", ПАО "Газпром нефть", ПАО АНК "Башнефть", АО НК "РуссНефть", АО "Зарубежнефть", ОАО "Сургутнефтегаз", ПАО "ГМК "Норильский никель", ООО "УК Мечел-Майнинг", АО "СУЭК", АО ХК "СДС-Уголь", ОАО "УК "Кузбассразрезуголь", а также ООО "Иркутская нефтяная компания" в соответствии с которыми в проектируемых проектом акта изменениях, содержатся риски, которые могут привести к негативным последствиям.

По итогам подготовки настоящего заключения с учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений в отношении проекта акта могут быть представлены следующие замечания.

1. Проблема, описанная разработчиком проекта акта в сводном отчете, представляется актуальной, в том числе в части необходимости разграничения содержания понятий прекращения, приостановления и ограничения права пользования недрами, отказа от использования оценочных понятий. Вместе с тем проектом акта по-прежнему не разграничены основания прекращения, приостановления и ограничения права пользования недрами, на отсутствие которых разработчик ссылается как на негативный эффект, на устранение которого направлен проект акта (пункт 3.2 сводного отчета).

Также в проекте акта предусмотрено использование оценочных понятий в отсутствие критериев и порядка оценки, например, "существенное нарушение целостности недр" (подпункт "б" пункта 6 статьи 1 проекта акта).

Кроме того, проектом акта вводятся новые определения "основной вид деятельности" и "вспомогательные работы", тогда как предложенные термины и определения на сегодняшний день не раскрыты ни в законодательстве о недрах, ни рассматриваемым проектом акта, что также требует соответствующей доработки.

2. Подпунктом "б" пункта 3 статьи 1 проекта акта предлагается дополнить статью 7 Закона о недрах частью девятой следующего содержания:

"При предоставлении участка недр с ограничением по глубине, такое ограничение может устанавливаться в метрах, исчисляемых от поверхности, абсолютной отметкой от уровня моря, глубиной подсчета запасов, или привязываться к определенному геологическому контакту (литологическому, возрастному, тектоническому и другим).".

Вместе с тем проектируемая норма не учитывает, что технический проект на разработку может содержать технологические решения требующие осуществления работ ниже глубины подсчета запасов.

Таким образом, представляется целесообразным изложить проектируемую часть в следующей редакции, поступившей по итогам проведения дополнительных публичных консультаций:

"При предоставлении участка недр с ограничением по глубине, такое ограничение может устанавливаться в метрах, исчисляемых от земной поверхности, определяться абсолютной отметкой уровня моря или глубиной залегания продуктивного пласта (пластов), или привязываться к определенной геологической границе (литологической, геохронологической, тектонической или другой).".

3. Пунктом 4 статьи 1 проекта акта предлагается дополнить часть третью статьи 10 Закона о недрах вторым предложением следующего содержания:

"Заявка на внесение изменений в лицензию на пользование недрами в случае продления срока пользования участком недр должна быть подана не позднее трех месяцев до окончания срока действия лицензии на пользование недрами".

Необходимо отметить, что основанием для продления лицензии, чаще всего, служит проектная документация, получившая согласование Роснедр в виде утвержденного протокола Центральной комиссии по разработке месторождений полезных ископаемых. В процессе проектирования и согласования проектной документации часто возникают непредвиденные обстоятельства, которые могут не позволить недропользователю выполнить проектируемое требование по срокам подачи заявки на продление лицензии. В результате может возникнуть ситуация, когда недропользователь, получивший необходимые согласования на проект и выполняющий остальные условия лицензии, не сможет продлить срок действия лицензии, поскольку федеральный (территориальный) орган управления государственным фондом недр по данному формальному признаку не примет заявку на продление. В то же время, соответствующими нормативными документами установлены предельные сроки совершения административных процедур по внесению изменений и дополнений в лицензии, в рамках которых можно ускорить процедуру продления срока действия лицензии, чтобы не допустить прекращения действия лицензии и, соответственно, прекращения деятельности недропользователя. Введение данной ограничивающей нормы исключает такую возможность. В связи с этим увеличивается риск прекращения деятельности добросовестных недропользователей, которые не смогут в проектируемые сроки подать заявку на продление действия лицензии из-за обстоятельств, зачастую, от них не зависящих.

Таким образом, по мнению участников дополнительных публичных консультаций, проектируемое требование будет являться избыточным ограничением возможности продления срока действия лицензий на право пользования недрами.

Представляется целесообразным предусмотреть норму, согласно которой лицензирующий орган вправе приостановить право пользования недрами с момента истечения срока действия лицензии до момента рассмотрения заявки на продление права пользования недрами, если такая заявка была подана в пределах срока действия лицензии.

4. Подпунктом "б" пункта 6 статьи 1 проекта акта предлагается дополнить статью 11 Закона о недрах частями шестой и седьмой.

Согласно проектируемым положениям предоставление права пользования недрами для регионального геологического изучения, за исключением проведения таких работ в соответствии с государственным контрактом или государственным заданием, оформляется разрешением, форма и порядок выдачи которого устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр.

Таким образом, проектируемая формулировка делает необходимым получение специального разрешения на выполнение работ по мониторингу состояния недр, контролю за режимом подземных вод.

Необходимо отметить, что недропользователи, в соответствии с условиями лицензий, проводят работы по мониторингу состояния недр и контролю за режимом подземных вод в соответствии с программами (проектами), получившими положительное согласование соответствующего территориального органа управления государственным фондом недр. Как правило, сеть наблюдательных скважин, созданная в соответствии с согласованными программами, располагается в непосредственной близости от лицензионного участка, но вне его границ. В настоящее время получения дополнительных разрешений на проведение мониторинга состояния недр вне границ лицензии на право пользования недрами не требуется. Предлагаемая формулировка проекта закона вводит дополнительную обязанность недропользователя по получению специального разрешения для выполнения работ по мониторингу состояния недр.

Таким образом, по мнению участников публичных консультаций, требование получения отдельного специального разрешения на проведение работ по мониторингу состояния недр является избыточным и недостаточно обоснованным. Кроме того, возникает риск временного прекращения работ по мониторингу состояния недр и следовательно, нарушения недропользователем базовых условий лицензии.

5. Пунктом 7 статьи 1 проекта акта предлагается часть 8 статьи 13.1 Закона о недрах изложить в следующей редакции:

"В случае, если конкурс на право пользования участком недр признан не состоявшимся в связи с наличием только одного участника или в связи с поступлением заявки на участие в конкурсе только от одного лица, в случае, если указанная заявка соответствует требованиям настоящего Закона и условиям конкурса, лицензия на пользование недрами выдается указанному участнику конкурса или лицу, подавшему единственную заявку на участие в конкурсе, на условиях такого конкурса с учетом предложений участника, отвечающих объявленным условиям конкурса.".

Проектируемая часть 8 статьи 13.1 Закона о недрах ссылается на необходимость соответствия заявки на участие в конкурсе требованиям Закона о недрах, в то время как Закон о недрах данных требований не содержит (Закон о недрах содержит основные критерии выявления победителя при проведении конкурса). Поступление заявки на участие в конкурсе только от одного лица априори не означает, что такая заявка соответствует требованиям конкурсной документации и лицо, ее направившее, будет допущено к участию в конкурсе. В связи с необходимостью конкретизировать, что заявка такого участника для предоставления ему права пользования участком недр должна соответствовать требованиям конкурсной документации, предлагается изложить часть 8 статьи 13.1 Закона о недрах в следующей редакции:

"В случае, если конкурс или аукцион на право пользования участком недр признан не состоявшимся в связи с наличием только одного участника или в связи с поступлением заявки на участие в конкурсе или аукционе только от одного лица, в случае, если указанная заявка соответствует требованиям конкурсной документации и условиям конкурса или аукциона, лицензия на пользование недрами выдается указанному участнику конкурса или аукциона или лицу подавшему единственную заявку на участие в конкурсе или аукционе, на условиях такого конкурса или аукциона с учетом предложений участника, отвечающих объявленным условиям конкурса или аукциона.".

Кроме того, в соответствии с вышеизложенной редакцией части 8 статьи 13.1 Закона о недрах считаем целесообразным дополнить право получения лицензии единственным участником как конкурса, так и аукциона.

6. В соответствии с пунктом 8 проекта акта на Правительство Российской Федерации возлагается функция по утверждению порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование недрами, переоформления лицензий.

В Перечне нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с реализацией проекта акта указывается, что принятие проекта акта потребует внесения изменений в Приказ Минприроды России от 29 сентября 2009 г. N 315 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр".

Вместе с тем представляется, что кроме внесения изменений вышеуказанный Административный регламент Роснедр, также потребуется внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" в части исключения полномочий Минприроды России по самостоятельному утверждению порядка переоформления лицензий на пользование участками недр (подпункт 5.2.8 пункта 5 Положения).

7. Пунктом 10 статьи 1 проекта акта предлагается внести изменения в статью 18 Закона о недрах, согласно которым слова "могут не предоставляться" должны быть заменены словами "не предоставляются".

Вместе с тем в пределах действующих лицензий на право пользования недрами имеются попутные полезные ископаемые и компоненты, возможные к использованию для производства строительных материалов. Данная возможность оговаривается в геологических отчетах с подсчетом запасов и протоколах государственной комиссии по запасам. Однако, в силу различных причин (экономического, технологического и другого характера), недропользователь, добывающий основное полезное ископаемое в границах лицензионного участка, не имеет возможности (целесообразности) отдельного извлечения и использования попутных компонентов. В то же время, сама возможность использования попутных компонентов, учитывая предлагаемую формулировку части второй статьи 18 Закона о недрах, делает невозможным предоставление в пользование месторождения общераспространенных полезных ископаемых для производства строительных материалов недропользователю, для которого данный вид деятельности является основным.

Таким образом, проектируемое изменение вводит дополнительное избыточное ограничение предоставления в пользование месторождений общераспространенных полезных ископаемых, что не может быть поддержано.

В связи с вышеизложенным, часть вторую статьи 18 Закона о недрах предлагается исключить, так как действующая в настоящее время редакция указанной статьи, ограничивает свободу предпринимательства в части организации добычи общераспространенных полезных ископаемых, а предлагаемая рассматриваемым проектом акта редакция ограничивает такую деятельность в еще большей степени.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.