Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении федеральных авиационных правил "Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, выполняющим определенные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, авиационные работы" (от 02.06.2015)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Министерства транспорта Российской Федерации "О внесении изменений в приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 23.12.2009 N 249 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования к проведению обязательной сертификации физических лиц, юридических лиц, выполняющих авиационные работы. Порядок проведения сертификации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан во исполнение статьи 1 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 253-ФЗ "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации".

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 26 февраля 2015 г. по 14 марта 2015 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 20 марта 2015 г. по 4 мая 2015 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/project/23540.html.

Субъектами регулирования в пункте 7 сводного отчета указаны Росавиация, а также юридические лица и индивидуальные предприниматели без их количественной оценки.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 4 июня 2015 г. по 11 июня 2015 г. В рамках публичных консультаций поступили позиции ОАО "Нижневартовскавиа", ОАО "Авиакомпания "Сибирь". Предложения и замечания обобщены в сводной таблице результатов проведения публичных консультаций (приложение N 1 к настоящему заключению).

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний к проекту акта.

1. В постановляющей части проекта акта отсутствуют ссылки на статьи 8 и 61 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ).

Вместе с тем, согласно части 3 статьи 8 ВК РФ, юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие авиационные работы, осуществляют свою деятельность при наличии выданного федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), документа, подтверждающего соответствие указанных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, операторов требованиям федеральных авиационных правил. Форма и порядок получения данного документа устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации. В соответствии с частью 3 статьи 61 ВК РФ эксплуатантом является гражданин или юридическое лицо, имеющие воздушное судно на праве собственности, на условиях аренды или на ином законном основании, использующие указанное воздушное судно для полетов и имеющие сертификат (свидетельство) эксплуатанта. Требования к эксплуатанту определяются федеральными авиационными правилами.

Считаем необходимым в постановляющей части проект акта сделать ссылку на статьи 8 и 61 ВК РФ.

2. Пунктом 2 проекта акта устанавливается запрет на выполнение следующих видов авиационных работ без сертификата эксплуатанта:

- распределение (распыление) опасных веществ;

- перемещение грузов на внешней подвеске;

- строительно-монтажные и погрузочно-разгрузочные работы;

- выполнение полетов с целью оказания неотложной медицинской помощи;

- сброс парашютистов;

- тушение пожаров с воздушных судов;

- летные проверки наземных средств радиотехнического обеспечения полетов, авиационной радиосвязи и систем светосигнального оборудования аэродромов гражданской авиации.

Приведенный перечень авиационных работ не совпадает с перечнем, установленным пунктом 6.2 Федеральных авиационных правил "Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации", утвержденных приказом Минтранса России от 31 июля 2009 г. N 128 (далее - ФАП N 128).

Кроме того, остается неясным, возможно ли осуществление иных видов авиационных работ, не перечисленных в проекте акта, без сертификата эксплуатанта.

Считаем необходимым предлагаемый пунктом 2 проекта акта перечень авиационных работ привести в соответствие с пунктом 6.2 ФАП N 128.

3. Пунктом 5 проекта акта устанавливается порядок подачи заявления на получение сертификата эксплуатанта (далее - заявление). При этом неясен объем информации, который необходимо отразить в заявлении, а также неясно, с какой целью следует предоставлять заявление как на бумажном носителе, так и в электронном виде.

Считаем возможным предусмотреть в проекте акта исчерпывающие требования к заявлению, а также предусмотреть возможность альтернативной подачи заявления или на бумажном носителе, или в электронном виде.

4. Проектом акта не устанавливаются основания для внесения изменений в сертификат эксплуатанта. Так, неясно, будет ли планирование и заявление о намерении осуществления нового вида авиационных работ считаться основанием для внесения изменений в сертификат эксплуатанта (спецификацию) или будет необходимо повторно проходить процедуру сертификации.

Считаем целесообразным доработать проект акта в указанной части.

5. Согласно пункту 7 проекта акта для возобновления действия или снятия ограничений действия сертификата эксплуатанта к заявлению прилагаются документы, подтверждающие устранение нарушений и недостатков. При этом не указано, какие именно документы должны быть приложены к заявлению.

Считаем необходимым в пункте 7 проекта акта указать, что к заявлению прилагаются документы, подтверждающие устранение нарушений и недостатков, допущенных в связи с несоблюдением требований настоящего проекта акта.

6. Пунктом 8 проекта акта устанавливается срок рассмотрения территориальным органом заявления, однако не устанавливается, каким образом следует фиксировать момент получения заявления.

Считаем возможным дополнить пункт 8 проекта акта положением о том, каким образом устанавливается момент получения заявления территориальным органом (например, моментом получения заявления территориальным органом может являться дата регистрации входящего документа).

7. Пунктом 11 проекта акта устанавливается порядок выдачи заявления, однако не установлен срок выдачи сертификата эксплуатанта.

Считаем необходимым пункт 11 проекта акта дополнить положениями о сроке выдачи сертификата эксплуатанта.

8. Пунктом 11 проекта акта установлено, что сертификат эксплуатанта и спецификация подписываются руководителем территориального органа. Вместе с тем в случае отсутствия (временного отсутствия) руководителя в соответствии с нормами проекта акта оформление сертификатов должно быть приостановлено. Необходимо дополнить проект акта нормой о наделении полномочиями по подписанию сертификатов, в том числе заместителя руководителя территориального органа Росавиации, уполномоченного соответствующим приказом.

9. Пунктом 13 проекта акта установлено, что сертификат эксплуатанта действует до его приостановки или аннулирования по решению территориального органа. Вместе с тем, согласно действующему пункту 12 Федеральных авиационных правил "Требования к проведению обязательной сертификации физических лиц, юридических лиц, выполняющих авиационные работы. Порядок проведения сертификации", утвержденных приказом Минтранса России от 23 декабря 2009 г. N 249 (далее - приказ N 249), сертификат эксплуатанта выдается сроком на 3 года.

Из указанного изменения следует, что разработчиком в проекте акта устанавливается бессрочное действие сертификата эксплуатанта.

Считаем необходимым уточнить срок действия сертификата эксплуатанта в пункте 13 проекта акта.

10. Пунктом 14 проекта акта установлено, что в ФГИС "РЭВС"*(1) территориальным органом вносится информация о выдаче сертификата эксплуатанта, приостановлении, возобновлении действия приостановленного сертификата эксплуатанта, снятии ограничений действия сертификата эксплуатанта или внесении в него изменений. Вместе с тем, проект акта содержит положения, регламентирующие процедуры выдачи, введение в ограниченное действие, приостановление, аннулирование и внесение изменений в сертификат эксплуатанта, при этом внесение информации о введении в ограниченное действие и аннулировании сертификата эксплуатанта в соответствии с пунктом 14 проекта акта в ФГИС "РЭВС" не предполагается.

Кроме того, процедуры возобновления действия и снятия ограничения действия сертификата эксплуатанта проектом акта не предусмотрены, хотя указанная информация должны быть внесена в ФГИС "РЭВС".

Считаем необходимым доработать пункт 14 проекта акта, а также предусмотреть в иных положениях проекта акта процедуры возобновления действия и снятия ограничения действия сертификата эксплуатанта.

11. Пункт 15 устанавливает три формы проверки эксплуатанта: плановые, внеплановые и анализ основных данных, представляемых эксплуатантом в электронном виде. При этом согласно пункту 19 проекта акта периодичность плановых проверок составляет не менее одной проверки в 12 последовательных месяцев. Однако согласно части 2 статьи 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) плановые проверки проводятся не чаще, чем один раз в три года.

Минэкономразвития России обращает внимание на то, что проведение контрольных мероприятий в виде проверок должно соответствовать нормам Федерального закона N 294-ФЗ, так как проведение проверок при сертификации не является видом контроля, исключенного из-под регулирования Закона N 294-ФЗ.

Таким образом, все процедуры проведения проверок: периодичность, процедура уведомления, процедура оформления плана проверок, подготовка акта и прочее должны соответствовать Закону N 294-ФЗ.

Вместе с тем проект акта не устанавливает максимальную частоту проверок, которая должна быть ограничена, иначе для эксплуатантов проектом акта создается риск злоупотребления и осуществления необоснованно частых проверок со стороны территориального органа.

12. Кроме того, проект акта не содержит нормы, устанавливающей основания и порядок проведения внеплановых проверок, что требует соответствующей доработки.

13. В пункте 15 проекта акта в качестве одного из видов проверки установлена процедура анализа основных данных, представляемых эксплуатантом в электронном виде. Особо отмечаем, что указанный вид процедур в соответствии с Законом N 294-ФЗ не является контрольным мероприятием, имеющим юридические последствия.

14. Также, считаем недостаточно обоснованным представление эксплуатантом данных для проверки только в электронном виде (пункт 15 проекта акта).

Таким образом, считаем целесообразным в пункте 15 проекта акта слова "в электронном виде" исключить.

15. Пунктом 16 проекта акта установлено, что для проведения проверки создается комиссия. Вместе с тем не установлено, каким органом утверждается состав комиссии, как утверждается, каким образом доводится до сведения эксплуатанта информация о предстоящей проверке.

16. Пунктом 25 проекта акта устанавливается требование о заполнении контрольных карт, которые должны быть приложены к акту проверки, при этом содержание и объем информации, который должен быть отражен в контрольных картах, а также лицо, ответственное за их заполнение, проектом акта не установлены.

Считаем необходимым предусмотреть в пункте 25 проекта акта содержание и объем информации, который должен быть отражен в контрольных картах, а также лицо, ответственное за их заполнение и утверждение.

17. Пунктом 26 проекта акта установлено, что в случае выявления нарушений обладателем сертификата эксплуатанта требований федеральных авиационных правил, ограничений, изложенных в сертификате эксплуатанта, территориальным органом по результатам проверок оформляется акт с указанием замечаний и несоответствий эксплуатанта требованиям федеральных авиационных правил. Вместе с тем проектом акта не устанавливается возможность обжалования обладателем сертификата эксплуатанта результатов проверки при наличии указанного права согласно абзацу пятому статьи 21 Закона N 294-ФЗ.

18. В пункте 30 проекта акта в качестве одного из критериев, предъявляемых к эксплуатанту, установлено требование об обеспечении мер по знанию и исполнению работниками эксплуатанта законов, правил и процедур, установленных законодательством Российской Федерации, государств, в воздушном пространстве которых выполняются полеты, а также государства регистрации воздушного судна. Вместе с тем неясно, каким образом будет организован контроль исполнения указанного требования, а также каким образом эксплуатант должен подтвердить исполнение данного требования.

19. Пункт 31 проекта акта фиксирует обязанность эксплуатанта иметь производственные помещения, транспорт, оборудование, необходимые для осуществления авиационных работ. Однако подобная широкая трактовка требований к эксплуатанту может привести к злоупотреблениям при выдаче сертификатов (то есть уполномоченный орган, руководствуясь данной нормой, будет вправе отказать в выдаче сертификата, поскольку, по его мнению, эксплуатант не обладает всем необходимым транспортом, помещениями и оборудованием).

Таким образом, считаем целесообразным детализировать либо исключить указанный пункт проекта акта.

20. Пункт 33 проекта акта устанавливает обязанность эксплуатанта по разработке и утверждению руководства по производству полетов (далее - РПП), однако не конкретизирует, есть ли необходимость в дополнительной разработке и утверждении РПП в случае, если у эксплуатанта уже имеется таковое в рамках реализации требований приказа Минтранса России от 4 февраля 2003 г. N 11 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Сертификационные требования к физическим лицам, юридическим лицам, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки. Процедуры сертификации", в качестве эксплуатанта, осуществляющего коммерческие перевозки пассажиров.

21. Согласно пункту 37 проекта акта, в случае если по результатам проверок установлено несоответствие эксплуатанта требованиям проекта акта, то эксплуатант в срок не позднее 10 рабочих дней представляет в территориальный орган, выполнивший проверку, план устранения выявленных нарушений, включающий мероприятия по устранению нарушений, и сроки их устранения.

При этом не указан объем сведений, который должен быть представлен в плане, а также не представлена форма плана.

Считаем необходимым в пункте 37 проекта акта указать объем сведений, который должен быть представлен в плане, а также представить форму плана в качестве отдельного приложения к проекту акта.

22. Согласно пункту 38 проекта акта по результатам проведенных мероприятий эксплуатант предоставляет в территориальный орган отчет об устранении выявленных нарушений с приложением подтверждающих документов. При этом не указано, какие именно документы должны быть приложены к отчету, не указан объем сведений, который должен быть представлен в отчете, а также не представлена форма отчета.

Считаем необходимым в пункте 38 проекта акта указать перечень документов, которые должны быть приложены к отчету, указать объем сведений, который должен быть представлен в отчете, а также представить форму отчета в качестве отдельного приложения к проекту акта.

23. Предложение в пункте 39 проекта акта логически не завершено, последствия перечисленных нарушений не установлены.

Считаем необходимым доработать пункт 39 проекта акта.

24. Согласно пункту 36 проекта акта действие сертификата эксплуатанта приостанавливается на основании заявления эксплуатанта территориальным органом, выдавшим сертификат. В пункте 41 проекта акта установлено, что эксплуатант в течение 5 рабочих дней со дня вступления в силу решения о приостановлении направляет сертификат эксплуатанта в территориальный орган. В противном случае сертификат эксплуатанта аннулируется.

Вместе с тем, согласно пунктам 36 и 41 проекта акта, не указано, кем должно быть принято решение о приостановлении действия сертификата эксплуатанта. В случае применения положений проекта акта субъектами регулирования указанное положение может трактоваться двояко: решение может принимать эксплуатант и об этом уведомлять территориальный орган, в то время как решение о приостановлении сертификата эксплуатанта может быть принято территориальным органом на основании поступившего заявления эксплуатанта.

Во втором случае возможна ситуация, при которой эксплуатант не будет проинформирован о принятии решения территориального органа о приостановлении сертификата эксплуатанта.

С учетом изложенного считаем необходимым пункт 41 проекта акта исключить, пункт 36 проекта акта изложить в следующей редакции:

"Действие сертификата эксплуатанта приостанавливается на основании заявления эксплуатанта территориальным органом, выдавшим сертификат. Эксплуатант прикладывает к указанному в настоящем пункте заявлению действующий сертификат, в отношении которого эксплуатантом принято решение о приостановлении его действия.

В случае непредставления эксплуатантом действующего сертификата, в отношении которого эксплуатантом принято решение о приостановлении его действия, указанный сертификат эксплуатанта аннулируется по решению территориального органа, выдавшего сертификат. Решение об аннулировании сертификата эксплуатанта в течение трех рабочих дней доводится территориальным органом до сведения эксплуатанта."

25. В приложении N 2 к проекту акта отсутствует поле для указания даты выдачи сертификата эксплуатанта. При этом согласно пункту 11 проекта акта сертификат эксплуатанта выдается с указанием даты подписания.

Считаем необходимым в приложении N 2 к проекту акта предусмотреть поле для указания даты выдачи сертификата эксплуатанта.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования, о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 3 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Федеральная государственная информационная система "Реестр эксплуатантов и воздушных судов".