Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О курортном регионе "Особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды" (от 30.10.2015)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О курортном регионе "Особо охраняемый эколого-курортный регион Кавказские Минеральные Воды" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкавказом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно. Проект акта разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 18 сентября 2014 г. N Пр-2239, постановления Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 9 июля 2014 г. N 388-СФ "О мерах, направленных на развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод" и в целях формирования комплексной системы правового регулирования и необходимых условий для социально-экономического развития на территории Кавказских Минеральных Вод.

Разработчиком проведено публичное обсуждение уведомления о подготовке проекта акта в сроки с 7 ноября 2014 г. по 2 декабря 2014 г., а также проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в сроки с 20 февраля 2015 г. по 22 марта 2015 г. и с 9 сентября 2015 г. по 9 октября 2015 г., посредством размещения указанных документов на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в сети Интернет по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=18230 (ID проекта: 00/03-20099/11-14/99-6-4). В ходе публичного обсуждения уведомления о подготовке проекта акта замечания и предложения поступили от гр. Алексеевой С.В. В ходе публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета замечания и предложения были получены от гр. Кашурина Н.Ю. Данные замечания и предложения были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета, в которой им была указана информация об учете или причинах их отклонения.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта и сводному отчету в сроки с 28 октября 2015 г. 9 ноября 2015 г. Замечания и предложения по проекту акта и сводному отчету не поступили.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке данных документов процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Замечания, содержащиеся в ранее направленном письме Минэкономразвития России от 9 июня 2015 г. N 15047-ОФ/Д26и, разработчиком учтены.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний к проекту акта.

1. Пунктами 3 и 4 статьи 3 проекта акта устанавливаются такие принципы охраны курортного региона, как запрет видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на уникальную экологическую систему курортного региона, и ограничение видов деятельности, которые не предназначены для лечения и отдыха населения. Кроме того, подпунктом 8 статьи 3 проекта акта к основным принципам охраны курортного региона относится обязательность государственной экологической экспертизы (далее - ГЭЭ). При этом согласно части 3 статьи 25 проекта акта ГЭЭ будет проводиться только в отношении вновь создаваемых объектов капитального строительства. Однако запреты и ограничения видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на уникальную экологическую систему курортного региона, будут распространяться на все объекты, в том числе и на действующие в настоящее время.

Остается неясным, каким образом данные запреты и ограничения будут действовать на территории курортного региона "Кавказские Минеральные воды" (далее - КМВ): по каким критериям будут запрещать и ограничивать виды хозяйственной деятельности, какие виды деятельности будут запрещены, каким образом следует поступать юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, деятельность которых будет запрещена, каким образом будет ограничиваться деятельность уже работающих юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (например, ограничение по мощности производства, установление более жестких экологических нормативов, перенесение производственных комплексов в другой район).

Кроме того, пунктом 2 статьи 3 проекта акта предусмотрена обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Следовательно, владельцы всех вновь создаваемых и реконструируемых объектов капитального строительства будут обязаны провести процедуру ОВОС.

Считаем возможным предусмотреть закрытый список объектов, в отношении которых необходимо проведение ОВОС.

2. Пунктом 1 статьи 5 проекта акта устанавливается, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют изъятие недвижимого имущества, используемого с нарушениями законодательства Российской Федерации в части соблюдения установленного режима горно-санитарной охраны, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательства Российской Федерации о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и о техническом регулировании в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Неясно, во-первых, на каком основании будет осуществляться изъятие недвижимого имущества.

Во-вторых, в отношении владельцев таких объектов недвижимого имущества могут применены меры административной ответственности в целях пресечения нарушения ими норм природоохранного законодательства.

В-третьих, некорректными представляются основания, по которым предполагается проводить изъятие недвижимого имущества. В частности, государственный контроль (надзор) исполнения требований законодательства о техническом регулировании на уровне субъекта Российской Федерации не осуществляется.

В-четвертых, пунктом 5 части 1 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлено, что к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд Российской Федерации. Согласно статье 10 к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие земельных участков для нужд субъектов Российской Федерации. Однако проектом акта предусмотрено не только изъятие земельных участков, но и изъятие недвижимого имущества, находящегося на таком земельном участке, что, в принципе, не предусматривается действующим регулированием.

На основании изложенного считаем необходимым пункт 1 статьи 5 проекта акта исключить.

3. Согласно части 2 статьи 7 проекта акта в состав Координационного совета по вопросам развития Кавказских Минеральных вод при Правительстве Российской Федерации (далее - Координационный совет) включаются представители органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых расположен курортный регион. Вместе с тем число представителей от каждого из трех субъектов Российской Федерации не определено, способ направления на рассмотрение в Правительство Российской Федерации списков кандидатур на включение в состав Координационного совета, а также не определены условия, препятствующие включению лица в состав участников Координационного совета (например, одновременное включение лица в состав Научно-экспертного совета и тому подобное).

Считаем необходимым урегулировать указанные вопросы в проекте акта.

4. Частью 4 статьи 7 проекта акта установлены основные задачи Координационного совета, однако не указано, обязательны ли для учета уполномоченным органом принятые решения Координационного совета, каким документом данные решения оформляются. В отсутствие указанных положений функции Координационного совета будут носить исключительно формальный характер.

Считаем необходимым урегулировать указанные вопросы в проекте акта.

5. Согласно части 2 статьи 8 проекта акта в состав Научно-экспертного совета Кавказских Минеральных Вод при Правительстве Российской Федерации (далее - Научно-экспертный совет) включаются представители органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, на территории которых расположен курортный регион, представители уполномоченного органа, представители научных, экспертных и общественных организаций в области природных ресурсов, санаторно-курортного лечения и экологии, недропользователи и другие лица.

Вместе с тем число представителей от каждого из трех субъектов Российской Федерации не определено, способ направления на рассмотрение в Правительство Российской Федерации списков кандидатур на включение в состав в Научно-экспертный совет, а также не определены условия, препятствующие включению лица в состав участников Научно-экспертного совета (например, одновременное включение лица в состав Координационного совета и тому подобное).

Считаем необходимым урегулировать указанные вопросы в проекте акта.

6. Частью 5 статьи 9 проекта акта предусмотрено, что высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе утверждать региональные программы развития курортного региона. Вместе с тем в состав курортного региона включены три субъекта Российской Федерации, следовательно, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе утверждать региональные программы на уровне своих субъектов Российской Федерации, но не могут утверждать общую региональную программу, так как она, во-первых, будет надрегиональной, а, во-вторых, будет дублировать содержание программу развития курортного региона, утверждаемую уполномоченным федеральным органом государственной власти.

На основании изложенного считаем необходимым часть 5 статьи 9 проекта акта исключить.

7. Одним из охраняемых природным лечебным ресурсом и объектом на территории КМВ согласно части 1 статьи 10 проекта акта является чистый воздух. При этом согласно статье 1 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" атмосферный воздух - это жизненно важный компонент окружающей среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений. Вместе с тем под загрязнением атмосферного воздуха следует понимать поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха. Следовательно, понятие "чистый воздух" является некорректным, поскольку воздух представляет собой смесь газов, в том числе смесь загрязняющих веществ, уровень которых не превышает установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха.

Считаем необходимым слова "чистый воздух" заменить в части 1 статьи 10 проекта акта словами "атмосферный воздух".

8. Одним из охраняемых природным лечебным ресурсом и объектом на территории КМВ согласно части 1 статьи 10 проекта акта является лечебный климат. Однако до настоящего времени понятие "лечебный климат" ни действующим законодательством, ни проектом акта не определено. Указанный показатель природной среды невозможно оценить объективно, поскольку невозможно установить нормативы его качества. В совокупности нормативы такого показателя являются не только состояние загрязненности компонентов природной среды, но и насыщенность компонентов определенными веществами и элементами. Считаем необходимым исключить указанный показатель из проекта акта до момента его определения в природоохранном законодательстве.

9. Частью 8 статьи 11 проекта акта устанавливается, что в границах округа горно-санитарной охраны курортного региона запрещается строительство и реконструкция объектов капитального строительства без положительного заключения ГЭЭ проектной документации таких объектов. Однако стоит заметить, что в случае реализации предлагаемого проектом акта подхода на территории КМВ все объекты капитального строительства, в том числе детские сады, санатории, иные объекты инфраструктуры будут являться объектами ГЭЭ. Однако при наличии принципов запрета и ограничения отдельных видов деятельности считаем необходимым рассмотреть вопрос об установлении закрытого перечня объектов, подлежащих ГЭЭ, с учетом высокой стоимости работ по проведению ГЭЭ и нецелесообразности ее проведения для объектов капитального строительства, предназначенных для осуществления разрешенных видов деятельности.

10. Частью 5 статьи 12 проекта акта строительство, реконструкция и эксплуатация объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда курортного региона допускаются для осуществления работ по геологическому изучению недр. Вместе с тем геологическое изучение недр проводится в целях поиска полезных ископаемых. Однако добыча полезных ископаемых, отличных от лечебных минеральных и грязевых источников представляется нецелесообразной и противоречащей самой идеологии создания КМВ. Считаем необходимым установить в проекте акта закрытый перечень полезных ископаемых, добыча которых будет разрешена на территории КМВ.

11. Частью 6 статьи 12 проекта акта предусмотрены виды нормативных правовых актов, которые должны быть приняты Минприроды России в отношении КМВ. При этом формулировка части 6 статьи 12 проекта акта не ограничивает сферу действия нормативных правовых актов, что позволяет принять перечисленные виды нормативных правовых актов и распространить их действие на всю территорию Российской Федерации. При этом в настоящее время действуют приказы Минприроды России от 16 июля 2007 г. N 183 "Об утверждении Правил лесовосстановления", от 23 июня 2014 г. N 276 "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга пожарной опасности в лесах и лесных пожаров", от 19 февраля 2015 г. N 59 "Об утверждении порядка осуществления государственного мониторинга воспроизводства лесов", от 4 августа 2015 г. N 340 "Об утверждении Порядка организации и осуществления государственного лесопатологического мониторинга". Следуя логике проекта акта, Минприроды России необходимо установить особенности проведения лесовосстановления, мониторинга пожарной безопасности и прочее только в отношении КМВ. На основании изложенного считаем необходимым уточнить формулировку части 6 статьи 12 проекта акта. Кроме того, обращаем внимание разработчика на то, что согласно действующей редакции части 1 статьи 58 Лесного кодекса Российской Федерации в целях охраны лесов от загрязнения радиоактивными веществами осуществляется радиационное обследование лесов и устанавливаются зоны их радиоактивного загрязнения. В соответствии с частью 2 статьи 58 ЛК РФ уже разработаны и утверждены приказом Минприроды России от 17 апреля 2007 г. N 101 "Особенности охраны лесов, разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов". При этом принятие порядка радиационного обследование лесов и установления зоны их радиоактивного загрязнения ЛК РФ не предусмотрено. Таким образом, в отсутствие общего порядка радиационного обследование лесов и установления зоны их радиоактивного загрязнения установление особенностей такого обследования может быть нереализуемо.

12. Согласно статье 18 проекта акта управление медицинским лечебно-оздоровительным кластером КМВ (далее - кластер) осуществляется координатором проекта развития кластера (далее - координатор проекта). При этом юридический статус координатора проекта неясен. В проекте акта не определено, какое лицо может быть координатором проекта: коммерческое или некоммерческое юридическое лицо (в том числе орган государственной власти или местного самоуправления) или индивидуальный предприниматель. Неясен способ определения координатора проекта Правительством Российской Федерации (например, конкурсный отбор, процедура согласования с заинтересованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации). Кроме того, учредителем координатора проекта может быть лицо, входящее в Координационный или научно-экспертный совет, что может повлиять на качество осуществления функции координатором проекта.

Кроме того, функции координатора проекта, в том числе представление участников кластера координатором проекта в органах государственной власти и местного самоуправления могут быть осуществлены, в том числе на возмездной основе согласно части 3 статьи 18 проекта акта. Считаем указанный подход недопустимым, поскольку он, по сути, устанавливает дополнительные вмененные расходы участникам кластера.

На основании изложенного считаем, что функции координатора проекта могут быть эффективно осуществлены Координационным советом.

Дополнительно считаем необходимым отметить, что к функциям координатора проекта не отнесена функция ведения реестра участников кластера, в отсутствие которой невозможно эффективное управление кластером.

13. Статьей 20 проекта акта устанавливается порядок налогообложения участников кластера. Вместе с тем общая норма, подразумевающая распространение действия налогового законодательства на участников кластера, представляется излишней.

Считаем необходимым статью 20 из проекта акта исключить.

14. Кроме того, неясно, в каких целях проводится классификация объектов медицинской реабилитации и санаторно-курортных объектов кластера в соответствии со статьей 22 проекта акта. Считаем необходимым представить дополнительные обоснования по указанному вопросу.

15. Кроме того по проекту акта имеется несколько юридико-технических замечаний. Согласно пункту 6 части 1 статьи 4 проекта акта Правительство Российской Федерации осуществляет полномочия на территории курортного региона, в том числе определяет уполномоченный орган. Во-первых, формулировка предложения части 1 статьи 4 проекта акта представляется некорректной. Считаем необходимым после слова "полномочия" предлог "на" заменить на предлог "в отношении". Во-вторых, из формулировки пункта 6 части 1 статьи 4 проекта акта неясно, какой именно уполномоченный орган и с какой компетенцией определяет Правительство Российской Федерации. При этом частью 2 статьи 4 проекта акта определено, что под уполномоченным органом в проекте акта следует понимать Минкавказ России. Считаем необходимым уточнить и дополнить формулировку пункт 6 части 1 статьи 4 проекта акта.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования, а также сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.