Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" в части закрепления запрета восстановления лицензии на пользование недрами, по которой право пользования недрами в установленном порядке прекращено" (от 28.06.2016 г. N 19063-ОФ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело поступивший от Минприроды России (далее - разработчик) проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" (в части закрепления запрета восстановления лицензии на пользование недрами, по которой право пользования недрами в установленном порядке прекращено)" (далее - проект акта, законопроект соответственно) и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

В соответствии с пунктом 5.1 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) целью предлагаемого регулирования является обеспечение стабильности государственной системы лицензирования пользования недрами, а также устранение негативной правоприменительной практики при применении ряда норм Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах).

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/03-16/00047235).

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 23 марта по 5 апреля 2016 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 12 апреля по 12 мая 2016 г.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 9 по 21 июня 2016 г. Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", а также в заинтересованные субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности. В результате проведения публичных консультаций поступили позиции некоммерческого партнерства "Союз недропользователей", ПАО АНК "Башнефть", ОАО "НК "Роснефть", ПАО "Газпром нефть", ОАО "Сургутнефтегаз", АО "Воркутауголь", ОАО "Зарубежнефть", АО НК "РуссНефть", АО ХК "Якутуголь", ПАО "Южный Кузбасс", АО "СУЭК-Кузбасс", ОАО "УК "Кузбассразрезуголь", АО ХК "СДС-Уголь", а также ООО "Иркутская нефтяная компания", в соответствии с которыми в проектируемых проектом акта изменениях, содержатся риски, которые могут привести к негативным последствиям.

По итогам подготовки настоящего заключения с учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших позиций и предложений в отношении проекта акта могут быть представлены следующие замечания.

1. Проектируемыми положениями статьи 20 Закона о недрах законопроект разграничивает последствия примененных за выявленные нарушения санкций (либо в иных случаях) при прекращении, приостановлении и ограничении права пользования недрами, не разграничивая при этом само установление санкции органами, предоставившими лицензию (далее - уполномоченный орган) за те или иные нарушения (либо в иных случаях).

Так, часть 2 статьи 20 Закона о недрах устанавливает, что право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено уполномоченными органами в случаях:

1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;

3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;

4) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие);

5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;

6) ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;

7) по инициативе владельца лицензии;

8) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах, непредставления или нарушения сроков представления геологической информации о недрах в соответствии со статьей 27 Закона о недрах в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации (в отношении лицензий на пользование участками недр местного значения).

При этом ни действующими положениями статьи 20 Закона о недрах, ни проектируемыми положениями проекта акта не устанавливается четкое разграничение, при каких случаях уполномоченный орган может прекратить, а при каких приостановить или ограничить право пользования недрами, что создает условия для необоснованных дискреционных полномочий указанных органов (например, прекращение права пользования недрами за незначительное нарушение срока представления геологической информации, равно как и ограничение права за систематическое нарушение пользователем недр установленных правил пользования недрами будут соответствовать положениям вышеуказанной статьи).

Таким образом, установление проектом акта разграничения последствий прекращения, приостановления и ограничения права пользования недрами без четкого разграничения случаев их применения, в том числе при условии дополнения проектом акта статьи 21 Закона о недрах положением, в соответствии с которым право пользования недрами, которое в установленном порядке прекращено, в том числе досрочно, не подлежит восстановлению при устранении обстоятельств и условий, послуживших основанием для прекращения права пользования недрами, в том числе досрочного, не может быть поддержано Минэкономразвития России и требует соответствующей доработки проекта акта.

2. Согласно части 1 статьи 20 Закона о недрах одним из оснований прекращения права пользования недрами является возникновение определенного условия (если оно зафиксировано в лицензии), с наступлением которого прекращается право пользования недрами.

Согласно части 2 статьи 20 Закона о недрах основаниями для досрочного прекращения права пользования недрами могут послужить такие случаи, как, например, нарушения пользователем недр существенных условий лицензии, систематические нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами, не пользование недрами в предусмотренных объемах в установленный срок, нарушения сроков представления отчетности или геологической информации.

В настоящее время в соответствии с приказом Роснедр от 27 февраля 2015 г. N 177 "О проведении разовой актуализации лицензий на пользование недрами" уполномоченными органами проводится актуализация имеющихся лицензий. В ходе актуализации в лицензионные условия в обязательном порядке вносятся условия пользования недрами, при наступлении которых право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено в соответствии со статьями 20, 21, 23 Закона о недрах. Таковыми условиями, например, являются: нарушения сроков и объемов освоения участков недр, предоставления отчетности, оплаты налогов и обязательных платежей, сроков ввода месторождений в эксплуатацию.

После проведения актуализации (до 31 декабря 2016 г.) по информации, представленной участником дополнительных публичных консультаций, во всех лицензиях данного недропользователя будут зафиксированы условия, с наступлением которых прекращается право пользования недрами.

Однако, учитывая непростую экономическую ситуацию (например, в сфере добычи углеводородов и их последующей реализации) у недропользователей могут возникнуть проблемы с оплатой налогов и обязательных платежей, связанные со значительным нарушением сроков оплаты, сроков освоения месторождений, то есть с нарушением зафиксированных лицензионных условий.

Таким образом, при данных обстоятельствах, фактически, возникают основания для досрочного прекращения права пользования недрами. С учетом проектируемой редакции части 7 статьи 21 Закона о недрах у недропользователя не будет возможности восстановить право пользования недрами даже при устранении обстоятельств, послуживших основанием для прекращения права пользования.

По мнению недропользователей, указанная норма нарушает их права в части возможности устранения нарушений, а принятие законопроекта в представленной редакции, фактически, может привести к изъятию значительного количества лицензий и передаче их другим недропользователям.

По мнению Минэкономразвития России, представляется целесообразным предусмотреть в законопроекте положения, регламентирующие поэтапный переходный период наступления мер ответственности от приостановления и ограничения права пользования недрами до полного прекращения (в случае не устранения обстоятельств, послуживших основанием для приостановления и ограничения права пользования недрами в течение определенного периода) и уже, соответственно, непосредственного изъятия лицензии на право пользования недрами.

3. Законопроектом предлагается разграничить последствия примененных санкций, таких как досрочное прекращение права пользования недрами, приостановление и ограничение права пользования недрами (подпункт "б" части 3 проекта акта).

3.1 Согласно проектируемой части 6 статьи 20 Закона о недрах при прекращении права пользования недрами, в том числе досрочном, пользователем недр прекращаются все виды деятельности (за исключением работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин и объектов инфраструктуры, связанных с пользованием этим участком недр) на участке недр и получение соответствующей продукции.

Вместе с тем считаем целесообразным дополнить проектируемое требование положением, исключающим прекращение пользователем недр такого вида деятельности, как - аварийно-восстановительные работы в случае, если произошла авария или природное явление (природная катастрофа), проводимые согласно плану ликвидации аварии.

3.2 Согласно проектируемой части седьмой статьи 20 Закона о недрах при приостановлении права пользования недрами временно прекращаются основной вид деятельности и связанные с ним вспомогательные работы, за исключением деятельности по обеспечению сохранности горных выработок и буровых скважин, поддержанию строений, сооружений и оборудования в безопасном для жизни и здоровья людей, окружающей среды и недр состоянии в целом на участке недр. Лицензия на пользование недрами при приостановлении права пользования недрами с государственного учета не снимается.

Таким образом, законопроектом в определении о приостановлении действия лицензии вводятся новые понятия, такие как "основной вид деятельности" и "вспомогательные работы". При этом указанные термины ни в законодательстве о недрах, ни в проекте акта не раскрываются.

Учитывая изложенное, предложенные законопроектом понятия "приостановление права пользования недрами" требуют соответствующего уточнения либо исключения из проекта акта.

3.3 Проектируемые подпунктом "б" части 3 проекта акта положения содержат неопределенность в части сроков снятия с государственного учета лицензии на пользование недрами при прекращении права пользования недрами (далее - аннулирование), в том числе досрочном, и передачи в фонд геологической информации, а также неопределенность в порядке аннулирования - после подписания акта о консервации и (или) ликвидации уполномоченным органом либо до его подписания.

4. Проектируемое проектом акта дополнение части 7 статьи 9 Закона о недрах, в соответствии с которым при прекращении права пользования недрами, в том числе досрочном, права и обязанности пользователя недр прекращаются с момента снятия лицензии с государственного учета, считаем целесообразным дополнить положением, корреспондирующим с подпунктом "б" части 3 проекта акта, а именно "(за исключением работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин и объектов инфраструктуры, связанных с пользованием этим участком недр, а также аварийно-восстановительных работ (в случае, если произошла авария или природное явление (природная катастрофа), проводимых согласно плану ликвидации аварии)".

5. Также к законопроекту могут быть представлены следующие юридико-технические замечания.

5.4 Проектом акта предлагается дополнить Закон о недрах положением, предусматривающим невозможность продления срока действия лицензии, по которой право пользования недрами в установленном порядке прекращено, в том числе досрочно. Также законопроектом предусматривается запрет на восстановление права пользования недрами в случае его прекращения, в том числе досрочного. При этом законопроектом устанавливается единственное обстоятельство, при наличии которого возможно восстановление лицензии на пользование недрами на государственном учете - только в случае признания решения о прекращении права пользования недрами, в том числе досрочном, незаконным в административном или судебном порядке.

Согласно пункту 2 статьи 2 проекта акта, в случае утверждения рассматриваемого законопроекта, положения настоящего Федерального закона будут распространяться на отношения, возникшие до дня вступления его в силу.

Таким образом, законопроектом предлагается придать его проектируемым положениям обратную силу.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 1 статьи 54 Конституции Российской Федерации, закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Учитывая изложенное, представляется целесообразным положение о придании закону обратной силы (пункт 2 статьи 2 проекта акта) исключить.

5.5 Дополнительно обращаем внимание разработчика, что при наличии в законопроекте статьи 2 проекта акта, в законопроекте отсутствует статья 1 проекта акта, что требует соответствующей доработки.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.