Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи" и иные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения права граждан на доступ к информации" (от 21.07.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения права граждан на доступ к информации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкомсвязью России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно. При этом необходимо отметить, что на редакцию проекта акта, направленную разработчиком письмом от 24 сентября 2014 г. N ДА-П12-17276, Минэкономразвития России было подготовлено заключение об оценке регулирующего воздействия от 23 октября 2014 г. N 26110-ОФ/Д26и, содержащее ряд замечаний и предложений, в том числе концептуального характера.

Однако настоящая редакция проекта акта не претерпела значительных изменений в части концепции и методов достижения поставленных целей.

В этой связи отмечаем актуальность части изложенных ранее замечаний и предложений, включенные в настоящее заключение.

Кроме того, проектом акта предусматривается требование по заключению договора между управляющей компанией и организацией связи в отсутствие проведенной разработчиком количественной оценки возможного роста расходов жильцов на электроэнергию или роста стоимости квадратного метра площади многоквартирного жилого дома в случае принятия предлагаемого регулирования.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о разработке проекта акта в срок с 2 по 24 февраля 2016 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 28 марта по 31 мая 2016 г.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Согласно позиции разработчика, проект акта подготовлен в целях содействия формированию информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставления на ее основе качественных услуг и обеспечения высокого уровня доступности для населения информации и технологий, в том числе путем снятия административных барьеров, препятствующих расширению доступа граждан к услугам информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Проект акта затрагивает интересы операторов связи, управляющих компаний и собственников жилых помещений. Количественная оценка участников отношений разработчиком не приведена.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 21 по 30 июня 2016 г. По итогам проведения публичных консультаций содержательных замечаний и предложений не поступило.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru, ID проекта - 02/04/02-16/00045791.

Концептуально поддерживая отмеченную разработчиком в пояснительных материалах цель на 2012-2018 гг. в части обеспечения 80% граждан возможности широкополосного доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", отмечаем, что по результатам рассмотрения проекта акта выявлены следующие риски правоприменения предлагаемого регулирования.

1. Разработчиком в пояснительных материалах к проекту акта не представлен анализ актуальности обозначенной проблемы в части доступности и распространенности услуг по широкополосному подключению к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в разрезе категорий городов и иных населенных пунктов по численности населения и целесообразности формирования единого подхода для них.

Полагаем, что для крупных и крупнейших городов Российской Федерации вопрос доступности услуг по широкополосному подключению к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" уже не является актуальным. Указанная проблема решена без введения специального государственного регулирования посредством удовлетворения операторами связи возникшего спроса на интернет-услуги у потребителя*(1).

Вместе с тем проектом вводится новая обязанность застройщика по обеспечению соответствия многоквартирных домов требованиями оснащенности для оказания услуг электросвязи оборудованием и сетями связи путем выбора оптимальных архитектурных, функционально-технических, конструктивных и инженерно-технических решений при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта. При этом указанное требование предусматривается применять повсеместно, вне зависимости от экономической целесообразности (например, в зависимости от категории многоквартирных жилых домов), востребованности услуги интернет-связи и без учета технической возможности реализации фактической доступности подключению к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в конкретном муниципальном образовании.

Реализация на практике предлагаемого регулирования сопряжено со следующими экономическими риска, количественная оценка которых разработчиком не произведена:

- на стадии строительства, реконструкции и особенно капитального ремонта возникнут дополнительные расходы у застройщика, которые впоследствии будут включены в стоимость 1 кв.м. жилого помещения, ввиду необходимости предусмотреть помещения и проведение работ по внесению изменений уже в принятые (например, дома типовых серий) конструктивные, архитектурные и инженерно-технические решения для размещения необходимого оборудования и сетей связи;

- на стадии эксплуатации жилого дома возникнут дополнительные расходы у собственников жилых помещений при оплате за общедомовые расходы: а) электроэнергию, потребляемую оборудованием, размещаемым в жилом доме и осуществляющим электропитание из сети жилого дома; 2) за содержание общедомового имущества, которое распределяется на всех жильцов.

Учитывая изложенное, Минэкономразвития России отмечает целесообразность применения дифференцированного подхода при реализации поставленных разработчиком целей.

Так, в настоящее время в Российской Федерации не существует законодательно установленной классификации многоквартирных жилых домов в зависимости от площади жилых помещений, объема предоставляемых жильцам услуг и иных параметров. Однако определенные подходы к указанной системе категорирования уже реализованы. Например, Федеральным фондом содействия развития жилищного строительства и Российской гильдией риэлторов*(2) в рамках методики "Единая классификация многоквартирных жилых новостроек" приведены категории жилых домов с дифференциацией набора благ, обеспечивающих комфортное проживание жильцов, с учетом категории жилого помещения (например, эконом-класс, бизнес-класс и т.д.), где в силу приоритетности минимальной цены предпочтение отдается минимальному набору обязательных коммуникаций и инженерных систем.

В этой связи считаем целесообразным учесть вышеуказанный опыт в рамках предлагаемого регулирования с учетом классификации многоквартирного жилого дома, а также не вводить новых требований для многоквартирных жилых домов, например, на первом этапе эконом-класса.

2. Пунктом 2 статьи 1 проекта акта предлагается внести изменения в Закон о связи, согласно которым застройщики будут обязаны обеспечить соответствие многоквартирных домов требованиям оснащенности для оказания услуг электросвязи оборудованием и сетями связи путем выбора оптимальных архитектурных, функционально-технологических, конструктивных и инженерно-технических решений и их надлежащей реализации при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Однако в соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - закон N 184-ФЗ) указанный закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям, или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Согласно части 3 статьи 4 закона 184-ФЗ федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера за исключением случаев, установленных статьями 5 и 9.1 указанного закона. На основании части 3 статьи 7 закона N 184-ФЗ не включенные в технические регламенты требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.

В соответствии со статьей 5.1 закона N 184-ФЗ особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности зданий и сооружений устанавливаются Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

Таким образом, установление обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, не является предметом правового регулирования проекта акта, в том числе путем внесения соответствующих изменений в Закон о связи.

Учитывая изложенные, считаем необходимым исключить соответствующие требования из проекта акта.

3. Частью 24 статьи 2 Закона о связи сети связи определяются как технологическая система, включающая в себя средства и линии связи и предназначенная для электросвязи или почтовой связи. Электросвязью в редакции пункта 35 статьи 2 Закона о связи признаются любые излучение, передача или прием знаков, сигналов, голосовой информации, письменного текста, изображений, звуков или сообщений любого рода по радиосистеме, проводной, оптической и другим электромагнитным системам.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N 1521 утвержден Перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений". Указанный перечень включает в себя Строительные нормы и правила "СНиП 31-01-2003. Здания жилые многоквартирные" (далее - СНиП 31-01-2003).

В соответствии с пунктом 4.6 СНиП 31-01-2003 в жилых зданиях следует предусматривать электроосвещение, силовое электрооборудование, телефонизацию, радиофикацию, телевизионные антенны и звонковую сигнализацию, а также автоматическую пожарную сигнализацию, системы оповещения и управления эвакуацией при пожаре, лифтами для транспортирования пожарных подразделений и средства спасения людей в соответствии с требованиями нормативных документов.

В отсутствие документов о надлежащим образом проведенных работах по оснащению здания указанной инфраструктурой оно не может быть принято приемочной комиссией в эксплуатацию.

Вместе с тем проектируемые обязательные требования к процедуре подключения объектов капитального строительства к сетям электросвязи фактически будут иметь ограниченный характер обязательного применения для застройщика, а именно, при обязательном подключении к сетям электросвязи в части телефонизации, радиофикации, телевизионных антенн и звонковой сигнализации.

Во всех иных случаях подключение к сетям электросвязи и соответственно подготовка необходимой технологической инфраструктуры будут производиться застройщиком добровольно.

Таким образом, дополнительно отмечаем, что альтернативным вариантом решения, определенной разработчиком проблемы, является внесение тех или иных требований к проектированию и строительству зданий и сооружений путем изменения положений соответствующих СНиП.

4. Частью пятой статьи 2 проекта акта предлагается дополнить Жилищный кодекс Российской Федерации статьей 165.1., регламентирующей доступ операторов связи к объектам общего имущества в многоквартирном доме, в которой предусматривается, что для заключения договора об оказании услуг по организации доступа пользователей к электросвязи и предоставления доступа операторам связи к объектам общего имущества решение общего собрания собственников не требуется.

Одновременно указано, что данная статья не применяется к случаям, когда собственники помещений самостоятельно осуществляют управление домом.

Согласно проектируемым изменениям в часть 1 статьи 164 Жилищного кодекса Российской Федерации, при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений в таком доме договоры оказания услуг по содержанию и (или) выполнению работ по ремонту общего имущества в таком доме, а также по размещению, эксплуатации, обслуживанию и модернизации оборудования и сетей связи, устанавливаемых для оказания услуг электросвязи в многоквартирном доме, с лицами, осуществляющими соответствующие виды деятельности, собственники помещений в таком доме заключают на основании решений общего собрания указанных собственников.

Таким образом, проектируемая проектом акта норма части 1 статьи 164 Жилищного кодекса Российской Федерации не содержит указания на термин "договор об оказании услуг по организации доступа пользователей к электросвязи", непосредственно используемый в предлагаемом регулировании, что на практике несет в себе риск правовой коллизии.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным доработать предлагаемую редакцию проекта акта соответствующим образом.

6. В соответствии с пунктом 8(1) правил проведения оценки регулирующего воздействия в случае, если проекты актов имеют высокую степень регулирующего воздействия, такие проекты актов должны предусматривать положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности в соответствии с утвержденной Минэкономразвития России методикой оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования.

Вместе с тем проектом акта не предусматривается отмена таких требований.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии недостаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

По результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта может быть сделан вывод о наличии в проекте акта положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) По данным компании GFK, в 2015 году уровень проникновения Интернет в целом по России составил 70,4 % от общего числа населения (более 84 млн. граждан старше 16 лет). При этом в Москве указанный показатель составил 83 %, в городах с численностью населения свыше 100 тыс.жителей -71 %, в малых городах и селах-66 %. Источник:www.shopolong.ru. ,

*(2) www.fondrgs.ru/files/docs/EK_NZHD_ITOG(1).pdf