Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования отношений в области аквакультуры (рыбоводства)" (подготовлен Минсельхозом России 01.08.2016)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования отношений в области аквакультуры (рыбоводства)"
(подготовлен Минсельхозом России 01.08.2016 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования отношений в области аквакультуры (рыбоводства)" (далее - законопроект) разработан в целях исполнения абзаца 6 подпункта "а" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам пленарного заседания межрегионального форума Общероссийского народного фронта "Форум действий. Регионы" 25 апреля 2015 г. в Республике Марий Эл (поручение от 22 июня 2016 г. N Пр-1191).

Законопроектом предусмотрено внесение изменений в Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об аквакультуре), а также в Земельный кодекс Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 12 Закона об аквакультуре товарная аквакультура (товарное рыбоводство) является видом предпринимательской деятельности, относящейся к сельскохозяйственному производству.

В соответствии с частью 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются земли, в том числе занятые водными объектами.

Частью 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства).

Частью 2 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации определено, что пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Учитывая изложенное, сельскохозяйственная деятельность, в том числе осуществление аквакультуры (рыбоводства) на прудах, обводненных карьерах, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, осуществляется на основании имущественных прав на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.

При этом в водном законодательстве термин "пруд" отсутствует, что способствует появлению коллизий при определении прав собственности на такие водные объекты.

В повсеместной практике широкое распространение получил термин "русловой пруд", представляющий из себя искусственный водоем, образованный водоподпорным сооружением на водотоке с целью хранения и регулирования стока.

В случае если водоем расположен на водотоке (реке, ручье, канале) и включает в себя в качестве составной части такой водоток и покрытые им земли, которые в силу положений Водного кодекса Российской Федерации являются федеральной собственностью, такой водный объект может находиться только в федеральной собственности.

В соответствии с Законом об аквакультуре осуществление пастбищной аквакультуры и индустриальной аквакультуры (с использованием садков) на водных объектах, находящихся в федеральной собственности (за исключением прудов, обводненных карьеров), осуществляется на рыбоводных участках.

Права собственности на водные объекты и гидротехнические сооружения не связаны - создаваемые на водотоках (реки, ручьи, каналы) подпорные гидротехнические сооружения могут находиться в различных формах собственности (государственная, муниципальная, частная). Установление на создаваемый на водотоке водный объект иной кроме федеральной формы собственности не имеет правовых оснований.

Данная позиция подтверждается сложившейся судебной практикой, в том числе определениями Верховного Суда Российской Федерации от 16 июля 2014 г. N 52-АПГ14-2 и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 6 декабря 2012 г. N ВАС-15494/12.

При этом не учитывается, что зачастую строительство таких гидротехнических сооружений осуществляется исключительно для создания водного объекта с целью осуществления в нем аквакультуры (рыбоводства).

В настоящее время во многих субъектах Российской Федерации имеется множество неиспользуемых или находящихся в аварийном состоянии гидротехнических сооружений, состоящих, как на балансе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и муниципальных образований.

Необходимость восстановления или дорогостоящего ремонта таких гидротехнических сооружений с последующим участием в аукционе на право заключения договора пользования рыбоводным участком в значительной мере сдерживают развитие прудового рыбоводства и получение продукции аквакультуры. При выставлении ранее сформированных рыбоводных участков на торги имеются случаи, когда пользователь соответствующего гидротехнического сооружения проигрывал право на заключение договора пользования рыбоводным участком другому рыбоводному хозяйству, что приводило к конфликту интересов.

Кроме этого следует особо обратить внимание на вопрос отнесения земель, находящихся под водными объектами, образованными водоподпорными сооружениями, к землям тех или иных категорий.

Так, зачастую осуществление аквакультуры (рыбоводства) на искусственных водных объектах, образованных водоподпорными сооружениями, осуществляется не на основании договора пользования рыбоводным участком, а на основании договора аренды на земельный участок (в том числе земель сельскохозяйственного назначения) под соответствующим водным объектом.

При этом частью 1 статьи 17 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами.

В силу статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации водотоки (реки, ручьи, каналы) относятся к поверхностным водным объектам, которые состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.

В соответствии со статьей 102 Земельного кодекса Российской Федерации земли, покрытые поверхностными водами, относятся к землям водного фонда. На землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков. Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется Земельным кодексом Российской Федерации и водным законодательством.

Исходя из судебной практики такие договоры аренды на земельные участки зачастую успешно оспариваются органами прокуратуры при поддержке территориальных органов Федерального агентства водных ресурсов.

Однако Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую) прямо не указано на необходимость перевода земель сельскохозяйственного назначения или иных земель в земли водного фонда при образовании на таких землях водных объектов из-за строительства водоподпорных сооружений.

Так, в соответствии с частью пунктом 5 части 1 статьи 7 Закона о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных, в том числе, с включением непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного фонда, земель водного фонда или земель запаса.

Также частью 2 статьи 12 Закона о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую установлено, что перевод земель другой категории или земельных участков в составе таких земель в земли водного фонда допускается в случае:

1) если земли заняты водными объектами;

2) строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах;

3) изменения русла рек и иных изменений местоположения водных объектов.

При этом в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Таким образом, складывается ситуация, при которой муниципальные образования не ходатайствуют о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли водного фонда при образовании на таких землях водных объектов из-за строительства водоподпорных сооружений (образование которых, как указано выше, допускается частью 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации), а заключают на такие земли договоры аренды.

При оспаривании таких договоров аренды органами прокуратуры рыбоводные хозяйства, добросовестно осуществляющие аквакультуру (рыбоводство) и оплачивающие аренду соответствующих земельных участков, несут значительные убытки, связанные с изъятием у них из пользования соответствующих водных объектов.

Кроме этого у многих арендаторов спорных земельных участков имеются права собственности или аренды на соответствующие водоподпорные сооружения, также они несут затраты на их содержание и ремонт.

Дополнительно следует отметить, что особенностью осуществления аквакультуры (рыбоводства) на искусственных водных объектах, образованных водоподпорными сооружениями, является наполнение их водой весной и спуск воды осенью.

Такие водные объекты могут выводиться на летование (комплекс рыбоводно-мелиоративных и ветеринарно-санитарных, агротехнических мероприятий, периодически проводимых для улучшения плодородия почвы прудов и повышения их рыбопродуктивности, а также для уничтожения возбудителей инвазионных и инфекционных болезней рыб), на их ложе может осуществляться иная сельскохозяйственная деятельность (вспашка, выращивание сельскохозяйственных культур).

Перевод соответствующих земель из одной категории в другую, а также заключение и расторжение договоров пользования рыбоводным участком два раза в год представляется весьма не рациональным.

Соответствующие изменения исключат имеющиеся противоречия при использовании рыбоводными хозяйствам водных объектов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения.

Реализация законопроекта не повлечет за собой изменения объема полномочий и (или) компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления и не потребует выделения дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов, а также сокращения доходной части соответствующих бюджетов.

Реализация законопроекта не приведет к увеличению численности работников и фонда оплаты труда работников центрального аппарата Федерального агентства по рыболовству и его территориальных органов, а следовательно не повлечет дополнительных расходов из федерального бюджета.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Данный законопроект не окажет влияние на достижение целей государственных программ Российской Федерации.