Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (1253-СШ/Д26вн от 01.09.2016 г.)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), провело оценку регулирующего воздействия проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - проект акта) и сообщает следующее.

Проект акта разработан на основании поручения Правительства Российской Федерации от 1 марта 2016 г. N ДМ-П13-1100 и пункта 87 плана действия Правительства Российской Федерации, направленного на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2016 г., утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым 1 марта 2016 г. N 1349р-П13 (далее - План).

Публичное обсуждение уведомления о подготовке проекта акта проведено в сроки с 4 апреля 2016 г. по 16 апреля 2016 г., а также проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) в сроки с 20 апреля 2016 г. по 24 мая 2016 г. посредством размещения указанных документов на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в сети Интернет по адресу: http://www.regulation.gov.ru/p/47587 (ID проекта: 02/04/04-16/00047587). В ходе публичного обсуждения уведомления о подготовке проекта акта замечания и предложения не поступали. В ходе публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета замечания были получены от ГК "Росатом", ПАО "ВымпелКом", ПАО "Ростелеком", ПАО "ФСК ЕЭС". Данные замечания и предложения были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета, в котором им была указана информация об учете или причинах их отклонения.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил проведения оценки регулирующего воздействия, соблюдены.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России в срок с 26 мая 2016 г. по 3 июня 2016 г. были проведены публичные консультации по проекту акта с представителями предпринимательского сообщества. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Российского союза промышленников и предпринимателей, Ассоциация региональных банков России (Ассоциация "Россия"), ГК "Российские автомобильные дороги", ГК "Росатом", ПАО АНК "Башнефть", Банк "ВТБ" (ПАО), ПАО "Ростелеком", ГК "Ростех", ОАО "Сургутнефтегаз", ОАО "АК "Транснефть", ОАО "РЖД", НК "Роснефть", ОАО "АК "Транснефть".

Замечания и предложения указанных участников публичных консультаций включены в прилагаемую к настоящему заключению сводную таблицу, в которой указана позиция по представленным замечаниям и предложениям.

Кроме того, в целях урегулирования замечаний по проекту акта, в Минэкономразвития России 28 июля 2016 г. было проведено рабочее совещание с заинтересованными представителями предпринимательского сообщества.*(1)

Вместе с тем по итогам указанного совещания не были урегулированы следующие замечания:

1. Согласно пункту 87 Плана целью предлагаемого проектом акта регулирования является снятие барьеров для участия субъектов малого и среднего предпринимательства*(2) (далее - субъекты МСП) в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Вместе с тем, следует отметить, что проект акта не содержит положений устанавливающих каких-либо особых требований к банковским гарантиям и выдающим их банкам, позволяющих упростить для субъектов МСП процедуру выдачи банковских гарантий и сократить затраты на их получение.

Предлагаемое проектом акта регулирование не снимает барьеры для субъектов МСП, как предусматривается пунктом 87 Плана, а наоборот ужесточает существующие требования к банковским гарантиям и усложняет процедуры участия в закупках как для субъектов МСП, так и для других участников закупок и самих заказчиков.

Так, по оценкам экспертов, в настоящее время стоимость одной банковской гарантии варьируется в среднем от 2 до 10% от суммы контракта*(3). Также процедура выдачи банковской гарантии является сложной, трудоемкой и схожей с процедурой одобрения кредитной линии. Кроме того, на настоящий день отсутствует единый подход к установлению требований к претендентам на получение банковской гарантии. Каждым банком могут устанавливаться различные требования, причем зачастую такие требования могут быть весьма обременительными, либо вообще невыполнимыми для субъектов МСП. К таким требованиям, в частности, относятся требования о предоставлении обеспечения исполнения обязательств по банковской гарантии, например, в виде залога имущества, либо требование о наличие опыта участия в закупках и наличие исполненных контрактов*(4). Учитывая ограниченные финансовые и материальные возможности субъектов МСП и, в первую очередь, тех, кто осуществляет свою предпринимательскую деятельность незначительный период времени, а также принимая во внимание то обстоятельство, что банковская гарантия в настоящее время является наиболее востребованным заказчиками способом обеспечения обязательств при закупке товаров, работ, услуг, для большинства субъектов МСП не представляется возможным получить банковскую гарантию и, соответственно, принять участие в конкурсе на закупку товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц и (или) заключать контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

По мнению участников публичных консультаций, для создания более благоприятных условий для субъектов МСП целесообразно в проекте акта предусмотреть возможность использования нескольких банковских гарантий отдельно на каждый этап реализации контракта, а также возможность использования и других способов обеспечения обязательств, например, в зависимости от этапа реализации контракта.

2. Пунктом 2 статьи 32 проекта акта предусматривается, что заказчик в качестве обеспечения исполнения обязательств принимает банковские гарантии, выданные банками, включенными в перечень банков, предусмотренный статьей 74.1 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Согласно части 3 указанной статьи Кодекса банковская гарантия должна быть предоставлена банком, включенным в перечень банков, отвечающих установленным требованиям для принятия банковских гарантий в целях налогообложения. Перечень ведется Министерством финансов Российской Федерации на основании сведений, полученных от Центрального банка Российской Федерации, для включения в перечень банк должен удовлетворять следующим требованиям: 1) наличие лицензии на осуществление банковских операций, выданной Центральным банком Российской Федерации, и осуществление банковской деятельности в течение не менее пяти лет; 2) наличие собственных средств (капитала) банка в размере не менее 1 миллиарда рублей; 3) соблюдение обязательных нормативов, предусмотренных Федеральным законом от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", на все отчетные даты в течение последних шести месяцев; 4) отсутствие требования Центрального банка Российской Федерации об осуществлении мер по финансовому оздоровлению банка на основании параграфа 4.1 главы IX Федерального закона от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Настоящий подпункт не применяется к банкам, в отношении которых реализуются меры по предупреждению банкротства, осуществляемые с участием государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов".

По мнению участников публичных консультаций, указанные требования существенно сужают круг банков, которые могут выдавать банковские гарантии субъектам МСП, что влечет за собой снижение конкуренции среди банков и возможность роста финансового бремени на субъекты МСП.

В целях исключения указанных рисков считаем целесообразным установить для банков, осуществляющих сделки по выдаче банковских гарантий субъектам МСП, минимальные требования, например, только в части наличия лицензии Банка России и осуществления банком деятельности не менее пяти лет, соблюдение обязательных нормативов, предусмотренных Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и отсутствие мер по финансовому оздоровлению банка.

Данный подход позволит привлечь к выдаче банковских гарантий не только крупные банковские структуры, но и небольшие региональные банки, и обеспечить тем самым субъектам МСП финансовую доступность банковских гарантий.

Одновременно обращаем внимание, что единственным финансовым требованием, предусмотренным статьей 74.1 Кодекса, является требование о наличии у банка собственных средств (капитала) в размере не менее 1 миллиарда рублей.

По мнению участников публичных консультаций, использование данного требования может негативно сказаться на качестве финансового обеспечения, получаемого заказчиками, в особенности в отношении контрактов, сумма которых может превышать уставной капитал банка.

3. Согласно части 8 статьи 32 проекта акта срок действия банковской гарантии должен превышать срок действия договора не менее чем на один месяц.

Однако для долгосрочных проектов, в том числе реализуемых по модели контрактов жизненного цикла со сроком действия договора, превышающим 15-20 лет, невозможно предоставление банковской гарантии на срок, превышающий срок действия договора, либо предоставление банковской гарантии будет сопряжено со значительными и необоснованными затратами исполнителя на обеспечение обязательств, что приведет к сокращению участников торгов на право заключения долгосрочных договоров.

Также, обращаем внимание, что стоимость банковской гарантии может зависеть от обеспечиваемого гарантией обязательства, таким образом, считаем целесообразным указать в проектируемой статье 32 проекта акта перечень обязательств, которые могут обеспечиваться только банковской гарантией. Указание такого перечня в проекте акта позволит существенно уменьшить финансовые издержки для участников закупки.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения заявленной проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 28 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1)ГК "Российские автомобильные дороги", ГК "Росатом", ПАО АНК "Башнефть", Банк "ВТБ" (ПАО), ПАО "Ростелеком", ГК "Ростех", ОАО "РЖД", НК "Роснефть", ОАО "АК "Транснефть", ООО "СИБУР", Московский банковский союз, АО "Газпромбанк", Ассоциация региональных банков Россия, "РТС-тендер", МСП банк, Корпорация МСП, ПАО "Сбербанк", ПАО "Интер РАО", Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ"

*(2) По состоянию на 1 августа 2016 г. на территории Российской Федерации зарегистрировано более 5500 тыс. субъектов МСП, из них 20,3 тыс. средних предприятий, 267,7 тыс. малых предприятий, 5235,7 тыс. микропредприятий (данные Единого реестра МСП, http://www.rmsp.nalog.ru)

*(3) http://www.otc.ru/academy/articles/bg_i_223_fz

*(4) http://www.sberbank.ru/ru/legal/credits/warranties; http://www.rshb.ru/legal/credits/garant; http://www.mspbank.ru/predprinimatelyam/obespechenie_goszakupok; www.bankuralsib.ru/smallbussiness/credits/garantia.wbp;