Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Главного государственного санитарного врача России "Об утверждении СанПиН 2.1.5. -15 "Санитарно-эпидемиологические требования к охране подземных вод от загрязнения" (от 15.01.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации "Об утверждении СанПиН 2.1.5. -15 "Санитарно-эпидемиологические требования к охране подземных вод от загрязнения" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Роспотребнадзором (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработка проекта акта обусловлена необходимостью актуализации требований действующего законодательства Российской Федерации в части обеспечения безопасности подземных вод, используемых или планируемых к использованию в качестве источников хозяйственно-питьевого водопользования, в связи с их высокой санитарно-эпидемиологической значимостью.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком не соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 15 по 30 мая 2015 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 27 октября 2015 г. по 25 ноября 2015 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (далее - официальный сайт), ID проекта - 00/03-14955/05-14/10-13-2.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 17 по 24 декабря 2015 г. В рамках публичных консультаций поступили предложения ПАО "Интер РАО", ОАО "Фортум", ОАО "СУЭК", ОАО "Сургутнефтегаз", ПАО "ЛУКОЙЛ" и Министерства охраны природы Республики Якутия, содержащие ряд замечаний и предложений, учтенных в настоящем заключении.

По итогам рассмотрения проекта акта Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на следующие риски предлагаемого регулирования.

1. Пунктом 10.1 статьи 24 Водного кодекса определено, что установление правил охраны поверхностных водных объектов и правил охраны подземных водных объектов относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Минприроды России, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219, указанное ведомство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра и водные объекты.

Аналогичные полномочия в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322, отсутствуют.

Таким образом, разработка правил охраны подземных водных объектов относится к полномочиям Минприроды России.

В этой связи Минприроды России разработан и размещен на официальном сайте (ID 00/03-24986/04-15/7-13-3) проект Правил охраны подземных вод (далее - проект правил). Указанный проект правил направлен на охрану подземных водных объектов и регламентирует проведение мероприятий по предупреждению загрязнения подземных вод, истощения их запасов и ресурсов, ликвидации последствий указанных процессов, а также сохранение такого качественного и количественного состояния подземных вод, которое позволяет их использовать.

Цель и область регулирования рассматриваемого проекта акта и проекта правил, разработанного Минприроды России, фактически совпадают.

Учитывая изложенное, разработка проекта акта представляется нецелесообразной и недостаточно обоснованной. При этом принятие проекта акта может повлечь за собой риски избыточных административных и иных ограничений и обязанностей для субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также риски дублирования требований при регулировании одной и той же отрасли.

Одновременно считаем необходимым обеспечить реализацию пункта 2 постановляющей части проекта акта о признании утратившими силу СП 2.1.5.1059-01 "Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 июля 2001 г.N 19 после принятия Минприроды России указанного проекта правил.

2. Пунктом 5.2 проекта акта устанавливается положение, согласно которому производственный контроль за составом и свойствами подземных вод проводится аккредитованными лабораториями хозяйствующих субъектов, либо с привлечением иных лабораторий, аккредитованных в установленном порядке (на договорной основе).

Приложением 2 к проекту акта установлены приоритетные перечни загрязнений, обнаруживаемых в подземных водах в зонах влияния различных объектов хозяйственной деятельности.

Пунктом 4.5 проекта акта установлено положение, согласно которому санитарно-показательными индикаторами загрязнения подземных вод являются мутность, запах, цветность, водородный показатель, окисляемость перманганатная, поверхностно активные вещества, аммиак, нитриты, нитраты, колиформные бактерии, общее микробное число, удельная суммарная альфа и бета активность и радон.

Пунктом 4.1 проекта акта предусматривается дифференциация требований в зависимости от вида водопользования. Однако дальнейшие положения проекта акта не содержат указанных различий.

Таким образом, проект акта возлагает на хозяйствующих субъектов весь объем контроля пригодности подземных вод для питьевого водоснабжения, вне зависимости от вида водопользования.

Кроме того, даже в случае, если качество подземных вод не удовлетворяет нормативным требованиям по естественным причинам (не связанным с техногенным влиянием), хозяйствующие субъекты обязаны контролировать все показатели, как зависящие от их хозяйственной деятельности, так и независящие.

Учитывая изложенное, предлагаемое регулирования является избыточным и несет в себе риски возникновения необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности.

Дополнительно отмечаем, что разработчиком в сводном отчете не приведена какая-либо оценка расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, возникающих в связи с необходимостью обеспечения производственного контроля (надзора) за показателями тех или иных качеств грунтовых вод, устанавливаемых проектом акта.

3. Обращаем внимание разработчика на то, что введение, согласно пункту 5.2 проекта акта, обязанности хозяйствующих субъектов по обеспечению производственного контроля за составом и свойствами подземных вод аккредитованными лабораториями является новым требованием.

В этой связи определение степени оценки регулирующего проекта акта как "средняя" является недостоверным.

Кроме того, в соответствии с подпунктом "б" пункта 3 части 1 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации", к участникам аккредитации относятся юридические лица, индивидуальные предприниматели в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"(далее - Закон N 52).

Статьей 42 Закона N 52 определено, что аккредитованными лабораториями должны выполняться исследования, проводимые в целях:

- установления и предотвращения вредного воздействия факторов среды обитания на человека;

- установления причин и условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний;

- установления соответствия (несоответствия) требованиям документов, зданий, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и других объектов, используемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями для осуществления своей деятельности, и результатов указанной деятельности.

Таким образом, производственный контроль грунтовых вод не входит в перечень функций юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подлежащих аккредитации.

4. В соответствии с пунктом 2.2 проекта акта система мер, обеспечивающих санитарную охрану подземных вод, предусматривает гигиеническое нормирование остаточного количества материалов, реагентов, используемых при бурении, обустройстве скважин и мероприятия по охране подземных вод с учетом условий формирования зондепрессии и сроков эксплуатации водоносных горизонтов.

Вместе с тем положениями проекта акта не устанавливается порядок проведения указанных мероприятий, в том числе гигиенического нормирования.

При этом процесс выполнения гигиенического нормирования с значительными временными и финансовыми затратами.

Установление пределов интенсивности и продолжительности воздействия остаточного количества материалов, реагентов, используемых при бурении, обустройстве скважин в пластовых условиях на подземные воды технически представляется нецелесообразным, так как материалы и реагенты, используемые в бурении, подлежат экспертизе и оценке безопасности и эффективности использования в различных инстанциях.

В этой связи указанные положения проекта акта представляются избыточными и подлежат исключению.

5. Согласно пункту 2.5 проекта акта в случае ухудшения качества воды водоисточника относительно фона граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказывать влияние на состояние подземных вод, принимают меры по выявлению и ликвидации причин в рамках действующего законодательства Российской Федерации.

Вместе с тем остается не ясным порядок действий граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по ликвидации причин ликвидации причин ухудшения качества воды водоисточника относительно фона.

Порядок выявления соответствующих нарушений также остается не ясным.

При этом обращаем внимание, что деятельность отдельных граждан также может привести к ухудшению качества воды воды водоисточника относительно фона. Однако порядок осуществления контроля (надзора) за исполнением предлагаемого регулирования остается не ясным.

В этой связи указанное положение представляется неопределенным, устанавливающим избыточные административные ограничения и обязанности, и подлежит исключению либо соответствующей доработке.

6. Рядом положений проекта вводятся требования о соответствии или сравнении качественных показателей добываемых подземных вод с фоновыми, при этом установление фоновых створов для подземных вод конкретного источника водоснабжения (водозаборного сооружения) действующими нормативно-техническими, законодательными или иными документами не регулируется.

Также в проекте акта отсутствует определение того, что можно считать фоном для конкретного источника водоснабжения.

Следовательно, исполнение требований пункта 2.5 проекта акта и обеспечение соответствующего мониторинга не представляется возможным.

7. Пунктом 3.9 проекта акта устанавливается положение, согласно которому для обеспечения безопасных условий водопользования на объектах и сооружениях, подверженных авариям, в том числе нефте- и продуктопроводах, нефтяных скважинах, накопителях сточных вод, канализационных коллекторах, и иных должны разрабатываться и осуществляться противоаварийные мероприятия, которые согласовываются органами, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем процесс реализации противоаварийных мероприятий для опасных производственных объектов регулируется нормативными правовыми актами в области промышленной и пожарной безопасности.

Одновременно в настоящее время отсутствуют нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения противоаварийных мероприятий в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия.

Таким образом, указанное положение представляется избыточным, недостаточно определенным и несет в себе риски введения необоснованных административных и иных ограничений и обязанностей для субъектов предпринимательской и иной деятельности.

8. В соответствии с пунктом 3.1 проекта акта устанавливается положение, согласно которому санитарная охрана подземных вод осуществляется при прочих видах хозяйственной и иной деятельности, способных оказать влияние на санитарно-эпидемиологическую безопасность подземных вод.

Таким образом, в связи с открытым характером устанавливаемого перечня, в сферу регулирования проекта акта можно отнести любую производственную деятельность.

Учитывая изложенное, считаем необходимым доработать проект акта в части установления закрытого перечня объектов регулирования.

9. Пунктом 3.7 проекта акта устанавливается положение, согласно которому не допускается захоронение отходов, размещение свалок, кладбищ, скотомогильников и других объектов, являющихся источниками химического, биологического или радиационного загрязнения в области питания и разгрузки подземных вод, используемых или перспективных для использования в питьевых, хозяйственнобытовых целях и производства расфасованных вод.

Таким образом, ведение указанной хозяйственной деятельности запрещается проектом акта практически на всей территории Российской Федерации.

В этой связи считаем необходимым доработать указанное положение с целью исключения введения избыточных требований.

10. В соответствии с пунктом 3.8 проекта акта закачка сточных вод в глубокие горизонты подземных вод допустима в исключительных случаях при условии очистки и обеззараживания сточных вод до требований санитарно-эпидемиологического законодательства, предъявляемых к источникам хозяйственно-питьевого водоснабжения, при соответствующем гидрогеологическом, технико-экономическом обосновании, благоприятном долгосрочном прогнозе качества вод и при наличии положительного санитарно-эпидемиологического заключения органов, осуществляющих функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом в Российской Федерации осуществляется закачка солесодержащих и прочих вод в глубокие поглощающие горизонты недр, в том числе в подземные водоносные горизонты.

Очевидно, гигиеническое нормирование с целью обеспечения предотвращения вредного воздействия факторов среды обитания на человека, в указанном случае не требуется.

Следует также отметить, что процесс очистки вод приведет к возникновению дополнительных расходов субъектов предпринимательской деятельности в связи с необходимостью установки и эксплуатации очистных сооружений. Оценка таких расходов на данный момент не представляется возможным в связи с значительным количеством субъектов регулирования и особенностей ведения хозяйственной деятельности в тех или иных отраслях.

Таким образом, остаются не ясными причины необходимости введения гигиенического нормирования для использования грунтовых вод в соответствующих целях.

11. Согласно пункту 3.10 отвод очищенных и обеззараженных сточных вод на рельеф местности должен быть согласован с органами, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем порядок согласования отвода очищенных и обеззараженных сточных вод на рельеф местности отсутствует.

Таким образом, предлагаемое регулирование является избыточным и недостаточно определенным.

12. Пунктом 4.7 проекта акта устанавливается положение, согласно которому в случае, когда хозяйственная деятельность приводит или может привести к загрязнению подземных вод химическими веществами, для которых отсутствуют гигиенические нормативы, физические и юридические лица, осуществляющие такую деятельность, обязаны обеспечить разработку нормативов и методов определения в воде с нижним пределом измерения < 0,5 ПДК.

Вместе с тем остается не ясными причины, по которым физические и юридические лица, деятельность которых приводит или может привести к загрязнению подземных вод химическими веществами, обязаны разрабатывать нормативы предельно допустимых концентраций, если соответствующие функции являются составляющей частью полномочий Роспотребнадзора согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г.N 322.

13. Пунктом 5.9 проекта акта устанавливается положение, согласно которому хозяйствующие субъекты обязаны предоставлять информацию органам, уполномоченным осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и населению об аварийных ситуациях загрязнения подземных вод, являющихся источником водоснабжения населения, прогнозируемом ухудшении качества воды, а также о принятом решении по запрещению или ограничению водопользования и осуществляемых мероприятиях.

Однако порядок, форма, сроки и способ предоставления указанной информации не определен.

В этой связи считаем необходимым доработать проект акта соответствующим образом.

14. Пункт 5.6 проекта акта содержит ссылку на пункт 4.6, отсутствующий в представленной редакции проекта акта.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии недостаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

По результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта может быть сделан вывод о наличии в проекте акта положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.