Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесение изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части взаимодействия сетей электросвязи" (от 10.09.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части взаимодействия сетей электросвязи" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкомсвязью России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Целью предлагаемого регулирования является разрешение дополнительных вариантов присоединения сетей местной телефонной связи к сетям подвижной радиотелефонной связи и сетям междугородной и международной телефонной связи в субъекте Российской Федерации, в том числе вводятся новые услуги межоператорского взаимодействия такие как, завершение вызова в субъекте Российской Федерации, инициирование вызова в субъекте Российской Федерации, которые объединяют в себе услуги завершения на местном и зоновом уровне и инициирование на местном и зоновом уровне соответственно. Объединение услуг вводится для введения единой тарификации на зоновое и местное завершение вызова.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 25 апреля по 11 мая 2016 г., а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 28 мая по 15 июня 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru, ID проекта - 02/07/04-16/00048309.

Согласно пункту 12 Правил, разработчик обязан рассмотреть все предложения, поступившие в установленный срок в связи с размещением уведомления, и составить сводку предложений с указанием сведений об их учете или о причинах отклонения.

За исключением пунктов 18, 21, 25 сводки замечаний и предложений, разработчиком был обозначен полный или частичный учет поступивших замечаний.

Вместе с тем информации о том, каким образом были учтены конкретные замечания, разработчиком не приводится.

Так, например, пункт 15 сводки замечаний и предложений содержит ряд концептуальных замечаний по проекту акта, включая вопросы соблюдения операторами лицензионных условий в ряде ситуаций при установлении связи между фиксированным и подвижным абонентами в пределах региона, выбора оператором связи необходимой сети междугородной связи при установлении междугородного или международного соединения, возможности взаимодействия сетей передачи данных с телефонными сетями и иные.

При этом разработчиком был изложен комментарий о том, что замечания учтены в части вопроса исключения транзитного трафика операторов подвижной радиотелефонной связи. Однако комментарии о том, каким образом указанный трафик исключен из предмета регулирования, отсутствуют.

Информация о рассмотрении прочих предложений, содержащихся в пункте 15 сводки замечаний и предложений, также не представлена.

Кроме того, разработчиком не были заполнены разделы 8-14 сводного отчета, в том числе раздел 11, содержащий сведения об оценке расходов и доходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленных обязанностей или ограничений либо изменением содержания таких обязанностей и ограничений.

Вместе с тем согласно пункту 7 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) предлагаемое регулирование распространяется на более чем 10 000 крупных, малых и средних операторов связи, оказывающих услуги местной, внутризоновой, междугородней и международной телефонной связи, подвижной радиотелефонной связи, радиосвязи и спутниковой радиосвязи.

Таким образом, по результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком не соблюдены в полном объеме.

В ходе подготовки настоящего заключения в Минэкономразвития России в инициативном порядке также поступили позиции ПАО "МегаФон", ОАО "Межрегиональный ТранзитТелеком" и ООО "ПРЕСТИЖ-ИНТЕРНЕТ", содержащие замечания и предложения к предлагаемому проектом акта регулированию. Указанные позиции были учтены при подготовке настоящего заключения.

По результатам рассмотрения текста проекта акта Минэкономразвития России отмечает следующее.

Письмом Минкомсвязи России от 25 марта 2016 г. N ВА-П12-5514 Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковичу был представлен доклад о совершенствовании института межоператорского взаимодействия (далее - доклад)*(1), подготовленный по итогам обсуждения предложений по размеру тарифа на услуги завершения вызова на сети фиксированной и подвижной радиотелефонной связи с учетом необходимости выравнивания стоимости таких услуг на уровне не ниже 0,57 рублей и не выше 0,80 рублей за минуту соединения, подготовленный в рамках исполнения поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина от 18 декабря 2015 г. N Пр-2644.

В рамках доклада был предложен комплексный подход к решению вышеобозначенной проблемы путем реализации целого ряда мер по реформированию действующего регулирования, включающих в себя следующее:

- внесение изменений в Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" в части отмены института операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, и государственного регулирования цен на услуги присоединения и пропуска трафика;

- признание утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 19 октября 2005 г. N 627 "О государственном регулировании цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования";

- отмена функции Россвязи по установлению предельных цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования.

При этом в докладе отмечено, что реализация соответствующих предложений невозможна до проведения комплекса предварительных мероприятий, а именно:

- внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28 марта 2005 г. N 161 "Об утверждении Правил присоединения сети электросвязи и их взаимодействия" (далее - постановление N 161) в части унификации услуги завершения/инициирования вызова в пределах субъекта Российской Федерации, объединения местного и зонового уровней присоединения, пересмотра услуг по присоединению и пропуску трафика;

- внесение изменений в приказ Мининформсвязи России от 8 августа 2005 N 98 "Об утверждении требований к порядку пропуска трафика в телефонной сети связи общего пользования" в части оптимизации маршрутов пропуска трафика в пределах субъекта Российской Федерации;

- внесение изменений в приказ Мининформсвязи России от 8 августа 2005 N 97 "Об утверждении требований к построению телефонной сети связи общего пользования" в части упрощения топологии сети связи общего пользования;

- разработка новой методики расчета стоимости услуг по пропуску трафика для операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования; принятие приказа Россвязи, определяющего единый тариф на завершение вызова на фиксированных сетях электросвязи в пределах субъекта Российской Федерации;

- внесение изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 19 октября 2005 г. N 627 "О государственном регулировании цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования" (далее - постановление N 627) в части изменения механизма возмещения.

Таким образом, предлагаемое настоящим проектом акта регулирование является составной частью комплекса непосредственно связанных друг с другом мероприятий, направленных на достижение единой цели.

При этом реализация указанных мероприятий предполагает определенный порядок их проведения.

Предлагаемое проектом акта регулирование помимо внесения изменений в постановление N 161 в части унификации услуги завершения/инициирования вызова в пределах субъекта Российской Федерации, объединения местного и зонового уровней присоединения, пересмотра услуг по присоединению и пропуску трафика содержит положения, также вносящие изменения в постановление N 627 в части реформирования механизма возмещения.

Однако разработчиком не была представлена информация ни в сводном отчете, ни в виде проектов нормативных правовых актов, в которой была бы отражена новая методика расчета стоимости услуг по пропуску трафика для операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, а также новые требования к топологии сети связи общего пользования.

В этой связи Минэкономразвития России отмечает невозможность оценки всех последствий принятия проекта акта за отсутствием информации об окончательной конфигурации предлагаемого регулирования*(2), а также отмечает целесообразность комплектного направления взаимоувязанных проектов нормативных правовых актов для подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия.

Вместе с тем дополнительно обращаем внимание разработчика на следующие риски, связанные с реализацией предлагаемого регулирования:

1. Пунктом 2 постановляющей части проекта акта предусматривается переходный период на срок в 3 месяца после его официального опубликования.

Однако, с учетом необходимости разработки и принятия ряда нормативных правовых актов, изложенных в докладе, а также в связи с необходимостью проведения субъектами предпринимательской деятельности организационно-технических мероприятий, направленных на соблюдение предлагаемого регулирования, считаем целесообразным продлить переходный период на срок, достаточный для исполнения соответствующих требований всеми участниками отношений, составляющий не менее 1 года.

2. Устанавливаемыми проектом акта положениями не урегулирован в полной мере вопрос распределения расходов на организацию и последующее расширение присоединений, что позволяет операторам связи, занимающим существенное положение в сети связи общего пользования (далее - существенный оператор), в рамках публичных условий присоединения к своим сетям устанавливать такие условия присоединения, при которых бремя обеспечения расширения присоединений накладывается только на операторов связи, не занимающих существенное положение в сети связи общего пользования.

Расходы на организацию присоединения сетей электросвязи таким образом непропорционально распределяются между сторонами договора о присоединении. Фактически складывается ситуация, при которой даже в случае увеличения объемов трафика с сети существенного оператора связи расширение присоединения осуществляется за счет оператора, не занимающего существенное положение в сети связи общего пользования.

В этой связи представляется целесообразным при определении цены за услугу присоединения учесть в предельных расходах на организацию точки присоединения. При этом расходы на организацию присоединения сетей электросвязи распределить между сторонами договора о присоединении, а услугу присоединения сделать обязательной для обеих сторон договора о присоединении и оказываемой той стороной, на сеть которой направляет трафик другая сторона.

3. В части затрагиваемого проектом акта вопроса о размере величины возмещения Минэкономразвития России отмечает целесообразность его осуществления только за трафик существенного оператора в соответствующем субъекте Российской Федерации, то есть за трафик, который инициирован с сети связи существенного оператора и с ресурса нумерации существенного оператора в соответствующем субъекте Российской Федерации.

В случае противоположной ситуации существенный оператор начинает получать возмещение за трафик других операторов связи, что создает неконкурентные условия, а также искажает сущность компенсационного механизма величины возмещения, применяемого к отношениям между операторами связи, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования, и операторами связи, не занимающими существенное положение в сети связи общего пользования.

Изложенное на практике несет в себе риски монополизации рынка услуг фиксированной телефонной связи и услуг по транзиту трафика.*(3)

Таким образом, считаем целесообразным нормативно закрепить правило, при котором осуществление расчета величины возмещения только за трафик существенного оператора.

4. Как уже было отмечено, одной из целей предлагаемого регулирования является введение новых услуг межоператорского взаимодействия объединяющих в себе услуги завершения на местном и зоновом уровне и инициирование на местном и зоновом уровне соответственно.

Таким образом, фактически разработчиком предлагается объединение зонового и местного уровней предоставления услуг. Однако понятие "зонового уровня" регулируется также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, например, постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2014 г. N 1342 "Об утверждении Правил оказания услуг телефонной связи" (далее - постановление N 1342), постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 2005 г. N 87 "Об утверждении Перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий" (далее - постановление N 87) и другие*(4).

В этой связи представляется целесообразным внести соответствующие изменения также и в прочие нормативные правовые акты Российской Федерации.

5. Проектом акта вводится возможность прямого присоединения сетей местной и междугородной телефонной связи в обход сети фиксированной зоновой телефонной связи и, соответственно, без транзитного зонового узла связи. При этом технически именно на транзитном зоновом узле связи реализуется возможность выбора абонентом сети междугородной и международной телефонной связи.

Таким образом, право выбора абонентом сети междугородной и международной телефонной связи, предусмотренное пунктом 68 Правил оказания услуг телефонной связи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2014 N 1342, оказывается технически не гарантированным, что может нарушать права абонентов услуг фиксированной телефонии.

Для исключения вышеуказанного риска считаем целесообразным одновременно с предлагаемыми проектом акта изменениями в постановлении N 161 предусмотреть обязанность оператора местной телефонной связи технически обеспечить выбор сети междугородной и международной телефонной связи в соответствии с выбором абонента при присоединении его сети к сетям междугородной связи.

6. Изменения, предлагаемые проектом в пункт 22 постановлении N 161 (новый подпункт 4), обязывает оператора местной телефонной связи осуществлять транзит трафика между взаимодействующими сетями местной телефонной связи и сетями междугородной связи. При этом обязанности иметь присоединение к сети междугородной связи для сети местной телефонной связи не предполагается.

Кроме того, для сети местной телефонной связи сохраняется возможность взаимодействия с сетью междугородной телефонной связи через зоновую телефонную сеть.

Таким образом, предлагаемая редакция подпункта 4 пункта 22 постановления N 161 несет в себе риск неоднозначного толкования и может быть трактована как обязанность оператора местной телефонии осуществить присоединение к сети междугородной телефонной связи в случае, если к его сети присоединена другая местная телефонная сеть.

В этой связи пропуск транзитного трафика через сеть местной связи на сеть междугородной связи может быть обязанностью для оператора сети местной телефонной связи только при наличии присоединения к сети междугородной связи, но не безусловной обязанностью, как это сформулировано в проекте.

7. Предлагаемая редакция пункта 17 Приложения 2 к постановлению N 627 возможно содержит редакционные ошибки в связи с отсутствием логической связи между первым и вторым абзацем положения.

8. Кроме того, в случае принятия проекта акта проектируемая редакция подпункта 4 пункта 21 Постановления N 161 может быть истолкована, как запрещающая возможность пропуска трафика между сетями телефонной связи и сетями данных, имеющаяся в действующей редакции.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

По результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта может быть сделан вывод о наличии в проекте акта положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Письмом Минкомсвязи России от 20 июня 2016 г. N НН-П12-074-11848 актуализированный текст доклада, не содержащий изменений принципиального характера, был направлен в Правительство Российской Федерации.

*(2) Между тем, в материалах, представленных в сводке замечаний и предложений, респондентами было указано, что предлагаемое регулирование выгодно только операторам фиксированной телефонной связи, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования. Однако, согласно позиции разработчика, это не является целью предлагаемого регулирования.

*(3) Так, например, согласно расчетам ООО "ПРЕСТИЖ-ИНТЕРНЕТ", каждый миллиард минут соединений, завершаемых с сетей сотовой связи на сети существенных операторов, принесет последним 200-400 млн. руб. дохода за счет двойной оплаты использования абонентской линии. По оценкам ОАО "МТТ", принятие проекта акта в текущей редакции может привести к падению доходов организации от услуг по пропуска трафика на 7,6 млрд.руб. и от услуг связи на 3,4 млрд.руб.

*(4) В случае прямого присоединения сети местной телефонной связи к сети подвижной радиотелефонной связи, которое прямо допускается проектом акта, такое телефонное соединение согласно постановлению N 1342 является внутризоновым. В то же время, ни один из операторов, участвующих в соединении, может не иметь лицензии на внутризоновую телефонную связь. В этом случае либо абоненту не может быть законно выставлен счет за оказанную услугу, либо операторы местных телефонных сетей оказываются необоснованно ограниченными в возможности использования для пропуска исходящего трафика присоединения, организованного в соответствии с предполагаемой проектом редакцией постановление N 161.

Такая ситуация может затронуть по экспертной оценке до 5-7% внутризонового трафика и нарушает как права абонента, так и права оператора на оказание услуги с наименьшей возможной себестоимостью.

Для урегулирования данных отношений необходимо одновременно с проектом акта вносить изменения в постановление N 87 введя вместо раздельных лицензий на услуги местной и внутризоновой телефонной связи единую лицензию на телефонную связь в пределах субъекта Российской Федерации.