Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении Общих правил плавания и стоянки судов в морских портах Российской Федерации и на подходах к ним" (N 29010-СШ/Д26и от 26.09.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект приказа Минтранса России "Об утверждении Общих правил плавания и стоянки судов в морских портах Российской Федерации и на подходах к ним" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно позиции разработчика проект акта позволит упорядочить движение судов в зоне действия управления судами в акваториях морских портов, упростить оформление прихода и отхода судов из морских портов с помощью подачи электронной информации судовладельцами и агентами, сократить до минимума бумажный документооборот в морских портах, повысить безопасность мореплавания и стоянки судов в морских портах, а также усовершенствовать операции с опасными грузами на судах в акваториях морских портов. Предлагаемое регулирование направлено на приведение нормативного правового акта в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" Минтрансом России утвержден приказ от 20 августа 2009 г. N 140 "Об утверждении Общих правил плавания и стоянки судов в морских портах Российской Федерации и на подходах к ним (зарегистрирован Минюстом России 24.09.2009 г., регистрационный N 14863) с изменениями, внесенными приказом Минтранса России от 22 марта 2010 г. N 69 (зарегистрирован Минюстом России 29.04.2010 г., регистрационный N 17054, далее - действующие Правила). Анализ практики применения действующих Правил выявил необходимость внесения ряда уточнений и дополнений в приказ.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) выявлено, что Правила проведения оценки регулирующего воздействия разработчиком соблюдены.

Согласно пункту 7 сводного отчета действие проекта акта будет распространяться на судовладельцев, капитанов судов, администрации морских портов, компании, осуществляющие деятельность в морских портах (агентские, стивидорные, бункеровочные, шипчандлерские и др.) без приведения количественной оценки субъектов регулирования.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в период с 17 декабря 2015 г. по 21 января 2016 г., а также проекта акта и сводного отчета в период со 2 февраля 2016 года по 2 марта 2016 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/12-15/00044642).

В сводке предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта, представленной разработчиком, рассмотрены все поступившие замечания и предложения и предоставлены пояснения и комментарии о причинах учета (отклонения) указанных замечаний и предложений при доработке проекта акта.

В соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия с 29 августа 2016 года по 8 сентября 2016 г. Минэкономразвития России проведены публичные консультации по проекту акта. В ходе проведенных публичных консультаций были получены позиции Ассоциации морских торговых портов, Российской палаты судоходства, саморегулируемой организации "Российская Ассоциация Морских и Речных Бункеровщиков", Южной региональной ассоциации морских агентов и экспедиторов, некоммерческого партнерства "Национальное Объединение Лоцманских Организаций", учтенные при подготовке настоящего заключения.

По проекту акта с учетом публичных консультаций имеются следующие замечания.

1. Минэкономразвития России обращает внимание на то, что одной из целей проекта акта, заявленной разработчиком в сводном отчете, является упрощение оформления прихода и отхода судов из морских портов. В действующих Правилах определено 29 документов, необходимых для оформления захода судна в морской порт. В проекте акта это количество увеличено до 33.

В то же время, количество документов в действующих Правилах, прилагаемых к заявлению капитана судна для оформления судна на выход из морского порта, составляет 26. Проектом акта утверждается количество таких документов равное 34.

Более того, согласно пункту 2.1. приложения к Конвенции по облегчению международного морского судоходства (далее - Конвенция) государственные органы вправе требовать к представлению при приходе или отходе судов 8 документов от капитана судна. При этом пункт 2.11.2 Конвенции содержит рекомендацию не требовать при отходе судна отдельной декларации о судовых припасах, указанных в декларации при приходе, или в отношении припасов, принятых на борт в порту и включенных в другой таможенный документ, представленный на том же борту.

Таким образом, проектом акта не обеспечивается достижение заявленных целей регулирования.

Кроме того необходимо отметить, что необоснованное увеличение количества документов для прихода и выхода судов снижает конкурентоспособность российских морских портов, а также увеличивает трудовые издержки при административном документообороте.

2. Проект акта предусматривает перечни документов, необходимых для оформления прихода судна в морской порт и выхода судна из морского порта. Обращаем внимание, что документы, необходимые для оформления прихода судна, согласно проекту акта, необходимо повторно направить капитану порта при выходе судна. В этом случае не учитывается тот факт, что некоторые из документов не изменяются в период нахождения судна в морском порту. Так, например, мерительное свидетельство выдается без ограничения срока действия и не требует подтверждения.

Таким образом, полагаем необходимым провести инвентаризацию перечней и исключить документы, необходимые при выходе из морского порта, которые уже были предоставлены для оформления прихода в порт с неизменным актуальным статусом действия документа.

3. Следует отметить, что по приходу в порт у капитана морского судна появляется необходимость предоставления свидетельств о безопасности, которые выдаются на определенный срок. По мнению Минэкономразвития России, в случаях, когда срок действия свидетельства не окончен во время нахождения судна в порту, отсутствует необходимость представлять его повторно.

Минэкономразвития России считает целесообразным сохранить предоставление свидетельств о безопасности только в случае, когда срок таких свидетельств за период нахождения в порту истек.

4. Согласно приказу Минтранса России от 1 ноября 2002 г. N 138 "Об утверждении Положения о минимальном составе экипажей самоходных транспортных судов" свидетельство о минимальном составе экипажа выдается сроком на пять лет. В связи с экстренными ситуациями количество человек на судне может сократиться и, следовательно, по приходу в порт не будет удовлетворять свидетельству. Проектом акта устанавливается, что свидетельство о минимальном составе экипажа является необходимым документом для прихода, осмотра и выхода судна в случаях, когда это применимо.

С учетом изложенного, считаем необходимым исключить необходимость представления свидетельства о минимальном составе экипажа при входе в порт при определенных условиях, представить обоснование такой необходимости с учетом возможностей его реализации либо проработать вопрос разрешения вышеуказанной ситуации в проекте акта.

5. Пункт 4 проекта акта регламентирует порядок захода в морской порт и выхода из морского порта судов в случае, если военно-морская база или пункт базирования военных кораблей имеет смежную с морским портом акваторию. Указанный порядок в соответствии с проектом акта должен устанавливаться старшим морским начальником по согласованию с капитаном морского порта, а также должностными лицами пограничного и таможенного органов. В то же время в соответствии с пунктом 3 статьи 14 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 261-ФЗ) в случае, если морской порт и военно-морская база или пункт базирования военных кораблей, кораблей и катеров береговой охраны имеют смежные акватории, обязательные постановления в морском порту согласовываются соответственно с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, и федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Вместе с тем Закон N 261-ФЗ не предусматривает согласования с должностными лицами таможенного органа, что регламентируется пунктом 4 проекта акта.

В связи с противоречием Закону N 261-ФЗ считаем необходимым уточнить положения проекта акта или исключить пункт 4 проекта акта.

6. Пунктом 53 проекта акта указано, что капитан морского порта в течение 1 часа подтверждает в информационной системе государственного портового контроля (далее - ИСГПК) получение информации о заходе судна в морской порт.

Вместе с тем в указанной норме отсутствуют ключевые положения, устанавливающие порядок получения указанной информации, а именно: не указано в какой форме и в какие сроки должно быть обеспечено подтверждение о получении информации.

В соответствии с позициями, полученными в ходе публичных консультаций, считаем целесообразным изложить пункт 53 проекта акта в следующей редакции: "...капитан морского порта в течение 1 часа подтверждает в ИСГПК получение информации о заходе судна в морской порт путем направления в ИСГПК уведомления об одобрении захода...".

7. Согласно пункту 61 проекта акта одним из случаев, при которых проводится осмотр судна, является проверка "устранения выявленных ранее и не устраненных несоответствий обязательным требованиям".

Следует отметить неоднозначность указанной формулировки, которая дает формальную возможность проведения осмотра любого судна. В связи с этим отмечаем риск злоупотреблений при назначении необоснованных проверок. Полагаем необходимым либо детализировать указанную норму, либо исключить ее.

8. Обращаем внимание, что абзацем 1 пункта 77 установлено, что разрешение на выход судна из морского порта действительно в течение 24 часов. Однако остается неясным, с какого момента исчисляется указанный срок.

Считаем необходимым уточнить указанную норму в соответствии с замечанием.

9. Пунктом 80 проекта акта закреплена возможность получения разрешения на плавание сроком действия до 90 суток. Обращаем внимание на отсутствие порядка выдачи такого разрешения. Порядок выдачи должен предусматривать процедуру подачи документов капитану порта на выдачу разрешения на плавание, а также этап вынесения решения о выдаче или отказе в выдаче указанного разрешения с указанием закрытого перечня оснований такого отказа.

Таким образом, считаем целесообразным определить указанный порядок в проекте акта. Кроме того, считаем необходимым предусмотреть возможность обжалования действий должностного лица, которым было необоснованно отказано в выдаче разрешения на плавание за убытки, причиненные таким незаконным отказом.

В связи с указанным, Минэкономразвития России считает целесообразным проработать вопрос определения ответственности должностного лица за действие и бездействие при вынесении административных решений.

10. Пунктом 92 проекта акта закрепляется возможность спуска на воду катеров и шлюпок с судна только с разрешения капитана морского порта. В то же время, в случае, если судно находится под таможенным контролем, то любое изменение места стоянки судна в порту допускается по согласованию с таможенным органом.

Согласно пункту 10 Положения о таможенном оформлении и таможенном контроле судов, используемых в целях торгового мореплавания, а также товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации этими судами, утвержденного приказом ГТК России от 12 сентября 2001 N 892, все операции, связанные с обеспечением стоянки судов, находящихся под таможенным контролем, в том числе изменением места стоянки судна в порту, производятся с разрешения таможенного органа и органа пограничного контроля.

Таким образом, закрытый перечень лиц, уполномоченных на вынесение решения о спуске на воду катеров и шлюпок, то есть только капитан морского порта, противоречит требованиям законодательства о таможенном деле.

11. Пункты 119, 123, 130 проекта акта определяют правила по проведению грузовых операций в морском порту. В соответствии со статьей 13 Закона N 261-ФЗ на грузовые операции в порту и бункеровку общие правила плавания и стоянки судов в морских портах и на подходах к ним не распространяются.

Следует обратить внимание, что содержание обязательных постановлений в морском порту регламентировано пунктом 4 статьи 14 Закона N 261-ФЗ, который не содержит ограничений для грузовых операций.

В то же время операции с опасными грузами регламентируются международными нормами права, в частности, Международным кодексом морской перевозки опасных грузов, СОЛАС-74. В указанных нормах международного права так же отсутствуют требования об обязательном применении причалов и танкеров-накопителей.

В этой связи считаем необходимым исключить пункты 119, 123, 130, 133 из проекта акта.

12. Раздел IX проекта акта регламентирует правила лоцманской проводки судов. Положениями указанного раздела капитан морского порта наделяется полномочием закрепления лоцманской организации за конкретным судном с соблюдением очередности согласно единой электронной порядковой очереди.

Согласно сложившейся практике судовладелец (грузовладелец, фрахтователь или иные лица) до прибытия судна в порт заключает договор с агентом и уполномочивает его на организацию всего комплекса услуг в порту, необходимых для организации прибытия, пребывания и отбытия судна. При этом агенты заключают договоры, руководствуясь наработанным опытом взаимодействия и качеством предоставления услуг конкретной лоцманской организацией, а также решением судовладельца (фрахтователя).

Более того, закрепление лоцманской организации за судном противоречит статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации в части закрепления свободы при заключении договора, поскольку судовладельцы и агенты в соответствии с проектом акта лишаются возможности выбора организации, которая будет предоставлять лоцманское обслуживание.

С учетом вышеизложенного, считаем необходимым исключить указанный раздел из проекта акта.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России не может быть сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.