Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. N 240" (от 06.10.2016 N 29548-СШ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело поступивший от МЧС России (далее - разработчик) проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. N 240" (далее соответственно - проект акта, проект изменений) и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (далее - официальный сайт) (ID проекта: 02/07/07-16/00050954).

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 3 по 30 августа 2016 года.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета основанием для разработки проекта акта является поручение Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Г. Хлопонина от 27 июня 2016 г. N АХ-П9-3735ГД.

Регуляторным решением, представленным разработчиком в рассматриваемом проекте акта, является утверждение минимальных требований по оснащению аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований (далее соответственно - аварийно-спасательные службы (формирования), службы и формирования) специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментами и материалами, необходимых для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, посредством внесения соответствующих изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. N 240 "О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации" (далее - Постановление N 240).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком не соблюдены.

Так, в соответствии с пунктом 7 Правил процедура проведения оценки регулирующего воздействия состоит из следующих этапов:

- размещение уведомления о подготовке проекта акта (далее - уведомление);

- разработка проекта акта, составление сводного отчета в отношении проекта акта и их публичное обсуждение;

- подготовка заключения Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия.

Таким образом, согласно пункту 9 Правил разработчик после принятия решения о подготовке проекта акта размещает уведомление на официальном сайте, в котором согласно пункту 10 Правил помимо сведений о наименовании и планируемом сроке вступления в силу нормативного правового акта, а также сведений о разработчике содержатся сведения об обосновании необходимости подготовки проекта акта и описание проблемы, на решение которой направлен предлагаемый способ регулирования.

Однако в нарушение указанных пунктов Правил согласно информации, представленной на официальном сайте, этап уведомления о подготовке проекта акта разработчиком проведен не был, а участники правоотношений, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием, не были проинформированы о планируемых изменениях действующего законодательства в соответствии с пунктом 11 Правил.

Таким образом, обращаем внимание разработчика на недопустимость нарушения установленных Правилами положений, а также на то, что в соответствии с пунктом 29 Правил указанные нарушения являются основанием для возврата проекта акта разработчику на доработку.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 9 по 19 сентября 2016 года. Проект акта и перечень вопросов по нему были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей (далее - РСПП), Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "Опора России", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", а также в заинтересованные субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности.

В результате проведения публичных консультаций поступили позиции РСПП, ПАО "НК "Роснефть", ОАО "НОВАТЭК", ОАО "Сургутнефтегаз", ПАО "Татнефть", ПАО "Транснефть", ПАО "Газпром", ПАО "Газпром нефть", ПАО "ЛУКОЙЛ", АО НК "РусНефть", АО Зарубежнефть, АО "НефтеХимСервис", а также ОАО "НЗНП", которые указывают на наличие в проектируемых проектом акта изменениях рисков, которые могут привести к негативным последствиям для участников рынка оборота нефти и нефтепродуктов.

По итогам подготовки настоящего заключения с учетом информации, представленной разработчиком, а также поступивших замечаний и предложений Минэкономразвития России считает целесообразным представить в отношении проекта акта следующую информацию о возможных рисках принятия проекта акта в представленной редакции.

1. Подпунктом "а" пункта 1 проекта изменений разработчик предлагает установить, что в соответствии со статьей 5 Федерального закона Российской Федерации от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (далее - Федеральный закон N 151-ФЗ) к видам аварийно-спасательных работ относятся работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на суше, а также на внутренних водах (за исключением внутренних морских вод).

Следует отметить, что ранее Минэкономразвития России было подготовлено и представлено в адрес МЧС России письмом от 2 сентября 2016 г. N 26642-АВ/Д26и заключение об оценке регулирующего воздействия на проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" (ID проекта: 00/03-20363/11-14/6-13-4) (далее - законопроект), согласно которому статью 5 Федерального закона N 151-ФЗ предлагается изложить в новой редакции, в которой будут даны развернутые определения таким видам аварийно-спасательных работ, как горноспасательные, газоспасательные, противофонтанные, поисково-спасательные, а также работы по ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций.

На основании вышеизложенного, несмотря на отсутствие противоречий с положениями статьи 5 Федерального закона N 151-ФЗ, согласно которым перечень аварийно-спасательных работ может быть дополнен решением Правительства Российской Федерации, введение новых видов аварийно-спасательных работ представляется целесообразным осуществлять исключительно путем внесения изменений в статью 5 Федерального закона N 151-ФЗ по аналогии с законопроектом, прошедшим процедуру оценки регулирующего воздействия, и уже последующей разработкой, в случае утверждения соответствующих изменений, проектируемых проектом акта минимальных требований по оснащению аварийно-спасательных служб и формирований специальной техникой, оборудованием и снаряжением, необходимой для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.

Таким образом, подпункт "а" пункта 1 подлежит исключению из представленной редакции проекта изменений.

2. На сегодняшний день аварийно-спасательные работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации*(1) отнесены к газоспасательным работам, что также подтверждается разработчиком в пункте 11.4 сводного отчета.

Согласно пункту 2 статьи 7 Федерального закона N 151-ФЗ помимо федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования (далее - ПАСС(Ф)) также создаются в организациях, занимающихся одним или несколькими видами деятельности, при осуществлении которых законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное наличие у организаций собственных аварийно-спасательных служб (формирований).

Так, например, согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ) организация, эксплуатирующая опасный производственный объект (далее - ОПО), обязана заключать с ПАСС(Ф) договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом N 116-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, создавать собственные ПАСС(Ф), а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.

В соответствии с подпунктом "г" пункта 12 Положения о проведении аттестации аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, спасателей и граждан, приобретающих статус спасателя, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 1091, одним из обязательных требований, предъявляемых при аттестации аварийно-спасательных служб (формирований), является оснащенность в соответствии с утверждаемыми учредителями таких служб (формирований) нормами обеспечения аварийно-спасательными средствами. Комплектование аварийно-спасательных служб (формирований) осуществляется учредителями таких служб (формирований) на добровольной основе в соответствии с пунктом 1 статьи 9 Федерального закона N 151-ФЗ.

Согласно требованиям пункта 2 статьи 12 Федерального закона N 151-ФЗ аварийно-спасательная служба (формирование), не прошедшая аттестацию, в том числе по оснащению в соответствии с установленными критериями, к обслуживанию и проведению аварийно-спасательных работ не привлекается.

В соответствии с пунктами 3.1 и 3.2 сводного отчета при описании проблемы и негативного эффекта, возникающего в связи с наличием данной проблемы, разработчиком указывается, что на сегодняшний день подавляющее большинство аварийно-спасательных служб и формирований, создаваемых в соответствии с требованиями Федерального закона N 151-ФЗ, не имеют достаточного материально-технического оснащения. При этом согласно позиции разработчика руководители опасных производственных объектов заключают договоры обслуживания с такими службами и формированиями, которые в случае возникновения аварийной ситуации не смогут выполнить необходимые работы по локализации и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, что, в свою очередь, повлечет за собой загрязнение окружающей среды и необходимость привлечения дополнительных сил МЧС России за счет средств различных бюджетов бюджетной системы.

Вместе с тем утверждение разработчика о том, что в настоящее время подавляющее большинство служб и формирований не имеет достаточного оснащения силами и средствами, опровергается в пункте 11.4 сводного отчета, в котором содержатся сведения о том, что введение в действие минимальных норм оснащения не потребует значительных финансовых затрат от участников правоотношений, так как действующие аварийно-спасательные службы (формирования) обязаны иметь (имеют) на вооружении специальную технику, оборудование и снаряжение в достаточном количестве для локализации и ликвидации максимально возможных разливов нефти и нефтепродуктов на обслуживаемых объектах.

Также в пункте 11.3 сводного отчета разработчиком указано, что введение минимальных норм оснащения служб и формирований не потребует значительных финансовых затрат от участников правоотношений, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием. Однако только по предварительным расчетам участников дополнительных публичных консультаций финансовые затраты каждой организации на оснащение аварийно-спасательных служб и формирований специальной техникой в соответствии с проектируемым перечнем (приложение к проекту акта) могут превысить сумму в 200 млн. рублей. Согласно пункту 7.1 сводного отчета проектируемое требование минимального оснащения будет распространено на 8 тыс. потенциально опасных объектов организаций, осуществляющих свою деятельность с нефтью и нефтепродуктами, то есть максимальные затраты отрасли могут составить до 1,6 трлн. руб., что сопоставимо сумме всех соглашений, подписанных на Восточном экономическом форуме, организованном во Владивостоке 2 - 3 сентября 2016 г.*(2), и в текущей экономической ситуации не согласуется с принимаемыми на государственном уровне мерами по снижению необоснованных расходов для бизнеса.

На основании изложенного считаем проблему отсутствия минимально установленных требований к составу сил и средств аварийно-спасательных служб (формирований) для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, указанную разработчиком в пункте 3.1 сводного отчета, неактуальной.

2.1 Пунктом 4 Постановления N 240 помимо создания собственных аварийно-спасательных формирований (подразделений) для ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов или заключения договоров обслуживания с ПАСС(Ф), выполняющими работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, организациям также установлено требование о наличии резервных финансовых средств и материально-технических ресурсов для локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.

Так, например, по информации, представленной участниками дополнительных публичных консультаций, при утверждении организациями планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов (далее - план ликвидации) в соответствии с требованиями, предписанными пунктом 2 Постановления N 240, планы ликвидации без наличия резерва финансовых средств и материально-технических ресурсов в МЧС России к рассмотрению не принимаются.

Также считаем, что предлагаемые проектом акта изменения противоречат пункту 5 Постановления N 240, согласно которому организациями осуществляется прогнозирование последствий разливов нефти и нефтепродуктов и обусловленных ими вторичных чрезвычайных ситуаций с целью определения необходимого состава сил и специальных технических средств на проведение мероприятий. Прогнозирование осуществляется относительно последствий максимально возможных разливов нефти и нефтепродуктов на основании оценки риска с учетом неблагоприятных гидрометеорологических условий, времени года, суток, рельефа местности, экологических особенностей и характера использования территорий (акваторий).

2.2 В случае принятия рассматриваемого проекта акта негативными последствиями для организаций ТЭК также могут стать увеличение расходов на оснащение собственных аварийно-спасательных служб и формирований или увеличение стоимости договоров обслуживания с ПАСС(Ф).

Так, например, утверждение проектируемых требований минимального оснащения аварийно-спасательных служб (формирований) может привести к возникновению риска ликвидации уже имеющих в организациях служб и формирований из-за невозможности в указанные сроки (12 месяцев) приобретения большого количества дорогостоящего спецоборудования и заключения договоров обслуживания с ПАСС(Ф).

Однако необходимо отметить, что с учетом данных, приведенных разработчиком в пункте 7.1 сводного отчета, если в отношении 8 тыс. территориально разнесенных потенциально опасных объектов организаций, осуществляющих деятельность с нефтью и нефтепродуктами, будут одномоментно заключены договоры на обслуживание с 500 существующими на сегодняшний день ПАСС(Ф) (одно ПАСС(Ф) на 16 организаций), то процент охвата возможных источников разливов нефти этими ПАССФ будет недостаточным для эффективной локализации и ликвидации разливов, что представляется недопустимым.

Таким образом, по мнению Минэкономразвития России, от внесения предлагаемых проектом акта изменений нельзя ожидать положительных эффектов, так как не понятно, по какой методике рассчитывались нормы минимального оснащения аварийно-спасательных служб и формирований, а предлагаемые проектом акта нормы минимального оснащения не обоснованы какими-либо оценками потенциальных рисков, связанных с возможными последствиями разливов нефти.

Следовательно, принятие проекта акта в представленной редакции приведет к следующему:

- во-первых, не позволит решить проблему повышения эффективности мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти;

- во-вторых, повлечет неоправданные финансовые и временные нагрузки на хозяйствующих субъектов - недропользователей и подрядные организации, проводящие отдельные работы, связанные с пользованием недрами, переработкой и транспортировкой углеводородного сырья, нефтепродуктов (в связи с введением неоправданно высоких требований к оснащению аварийно-спасательных служб и формирований);

- в-третьих, введение предлагаемых проектом акта минимальных норм оснащения приведет к возникновению рисков монополизации (уничтожению конкурентной среды) рынка услуг по предупреждению и ликвидации аварийных разливов из-за малого количества ПАСС(Ф), которые смогут соответствовать предлагаемым требованиям.

Таким образом, введение предлагаемых проектом минимальных норм оснащения приведет к существенному росту затрат на формальное соответствие минимальным нормам оснащения служб и формирований. При этом эффективность аварийно-спасательных служб не повысится, так как предлагаемые нормы технического и кадрового оснащения не учитывают особенности разливов на разных территориях (нет разделения на сушу и море), в разных климатических и иных природных условиях.

В связи с высокой значимостью для организаций обозначенных вопросов Минэкономразвития России считает целесообразным разработчику предусмотреть в проекте акта положения, предусматривающие переходный период вступления в силу требований минимального оснащения служб и формирований не менее чем до 2019 года для подготовки и планирования затрат организациями, эксплуатирующими ОПО, в которых обращается нефть и нефтепродукты, в том числе в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", а также представить дополнительное обоснование и дифференциацию вводимых требований либо отказаться от разработки проекта акта с целью предоставления организациям возможности самостоятельного определения вышеуказанных показателей совместно с согласующими органами с учетом индивидуальных особенностей.

3. Требование по оснащению аварийно-спасательных служб (формирований) не ниже норм минимального оснащения, согласно приложению к проекту акта, не позволяет однозначно трактовать необходимость укомплектования аварийно-спасательных служб (формирований) предлагаемым оборудованием в зависимости от выбора аварийно-спасательных работ.

Для проведения работ по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов как на суше, так и на внутренних водах (за исключением внутренних морских вод) разработчиком предлагается унифицированный перечень оборудования. При этом вносимыми изменениями устанавливаются избыточные требования о необходимости приобретения оборудования, которое по определению не может быть использовано при проведении ряда аварийно-спасательных работ. Так, например, разделом 6 приложения к проекту акта установлена необходимость наличия плавсредств (катер, буксир, баржа, вспомогательных плавсредств), что для проведения работ по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на суше не представляется необходимым и нуждается в дополнительном обосновании либо исключении из представленной редакции проекта акта.

4. В настоящее время в организациях в соответствии с действующими требованиями имеются планы ликвидации, которые разработаны и согласованы с МЧС России, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а также утверждены в установленном порядке. В этих планах ликвидации приводятся расчеты достаточности сил и средств для локализации и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов. После проведенных учений соответствующими актами подтверждается, что организации готовы к ликвидации возможных разливов нефти и нефтепродуктов, а силы и средства достаточны.

При введении проектируемых норм минимального оснащения аварийно-спасательных служб и формирований указанные планы будут нуждаться в переработке, что потребует дополнительной финансовой и временной нагрузки на организации топливно-энергетического комплекса (далее - ТЭК). Однако в сводном отчете и дополнительных материалах к проекту акта эти дополнительные затраты разработчиком никак не учитываются и не оценены, а также механизм возможной пролонгации утвержденных планов ликвидации положениями проекта акта не определен.

5. Согласно пункту 2 Основных требований к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. N 613, максимально возможный объем разлившихся нефтепродуктов для стационарных объектов хранения нефтепродуктов определяется с учетом 100 % объема максимальной емкости одного объекта хранения.

В представленных проектом акта нормах минимального оснащения аварийно-спасательных служб и формирований количество оснащения также привязано к максимально возможному объему разлива нефтепродуктов (100 %). Однако в нормах минимального оснащения не учтены уже имеющиеся в организациях ТЭК предусмотренные объемно-планировочные проектные решения на объектах хранения организаций ТЭК такие, как, например, система защиты от аварийного разлива нефтепродуктов, которая путем сбора нефтепродуктов в аварийных резервуарах, обвалованных площадях не позволяет большей части разлившегося нефтепродукта выйти за границы объекта хранения. В связи с этим при определении норм минимального оснащения аварийно-спасательных служб и формирований представляется необходимым учитывать только ту часть объема разлившегося нефтепродукта, которая при самом неблагоприятном сценарии развития событий выйдет за границу объекта хранения.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) За исключением работ, указанных в постановлении Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2014 г. N 1189 "Об организации предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".

*(2) Источник: https://forumvostok.ru/itogi-raboty-vtorogo-vostochnogo-ekonomicheskogo-f oruma-2016/,

http://www.vedomosti.ru/business/news/2016/09/03/655582-na-forume.