Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации" (от 29.06.2016 г. N 19200-ОФ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта согласно пункту 1.5 сводного отчета и пояснительной записке разработан в рамках исполнения поручения Правительства Российской Федерации от 10 ноября 2015 г. N ЮТ-П9-7617 и направлен на установление оснований и порядка резервирования водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, для государственных и муниципальных нужд, а также порядка принудительного прекращения права пользования водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, в случаях возникновения необходимости их использования для государственных и муниципальных нужд.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 29 марта 2016 г. по 11 апреля 2016 г., а также проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) в срок с 12 апреля 2016 г. по 13 мая 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru, ID проекта акта 02/04/03-16/00047439.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета действие проекта акта будет распространяться на юридических и физических лиц без их количественной оценки, Росводресурсы и его территориальные органы, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 15 июня 2016 г. по 21 июня 2016 г. В рамках публичных консультаций поступили позиции Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Дагестан, Департамента экономики и развития предпринимательства Приморского края, Министерства развития промышленности и предпринимательства Мурманской области, Министерства природных ресурсов и экологии Калужской области, Департамента экономики Ямало-Ненецкого автономного округа, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Чеченской Республики, Агентство по имуществу Калининградской области, Минприроды Чувашии, Департамента финансов и экономики Ненецкого автономного округа, Департамента природных ресурсов и экологии Ивановской области, Министерства природных ресурсов Амурской области, Государственного комитета Псковской области по природопользованию и охране окружающей среды, Государственного органа "Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Новгородской области", Управления по охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея, ПАО "РусГидро", Министерства экономического развития Кировской области, Министерства экономического развития и торговли Рязанской области, Правительства Саратовской области, Министерства экономики Удмуртской Республики, ПАО АНК "Башнефть", АО "Восточный Порт", Комитета экономики Волгоградской области.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, сводного отчета, с учетом представленной участниками публичных консультаций по проекту акта информации Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний.

1. В соответствие с пунктом 9 сводного отчета реализация проекта акта не потребует дополнительного финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Вместе с тем согласно части 1 статьи 72 проекта акта возмещение ущерба в связи с принудительным прекращением права пользования водным объектом осуществляют органы, по инициативе которых осуществляется принудительное прекращение права пользования водным объектом. Возмещение за принудительное прекращение права пользования водным объектом и расположенные на них объекты недвижимого имущества осуществляются за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Учитывая, что в соответствии с частью 3 статьи 72 проекта акта в случае, если одновременно с принудительным прекращением права пользования водным объектом осуществляется принудительное прекращение права пользования расположенных на таких водных объектах объектов недвижимого имущества, в размер возмещения включается рыночная стоимость этих объектов недвижимого имущества, право частной собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на эти объекты недвижимого имущества, подлежащих прекращению, возмещение ущерба в связи с принудительным прекращением права пользования водным объектом, что несет риск высоких расходов бюджета бюджетной системы Российской Федерации соответствующего уровня.

При этом очевидно, что досрочное прекращение права водопользования согласно части 4 статьи 10 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) происходит не по вине субъекта водопользования, как это имеет место в случаях, перечисленных в части 3 статьи 10 ВК РФ, следовательно, органом государственной власти, муниципальным органом должен быть возмещен ущерб, причиненный субъекту водопользования, возникший в связи с принудительным досрочным прекращением его права*(1).

Считаем необходимым разработчику доработать финансово-экономическое обоснование проекта акта и привести расчеты сумм денежных средств, которые могут потребоваться в связи с вступлением в силу проекта акта и началом исполнения его положений.

2. По мнению участников публичных консультаций, введение в ВК РФ в качестве основания принудительного прекращения права пользования водными объектами такого критерия как "предотвращение негативного воздействия вод" может привести к рискам злоупотребления со стороны уполномоченных органов власти по отношению к хозяйствующим субъектам, реализующим инвестиционные проекты по строительству объектов, использующим водные ресурсы в целях производства электроэнергии (ГЭС, включая малые ГЭС (до 25 МВТ) и ГАЭС), поскольку любая хозяйственная деятельность сопряжена с негативным воздействием в отношении водных объектов. К примеру, при строительстве ГЭС/ГАЭС осуществляется комплекс работ по подготовке зоны затопления. В то же время в соответствии со статьей 1 ВК РФ негативное воздействие вод представляет собой затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты.

Введение указанного критерия приведет к возникновению неоднозначной ситуации, в которой уполномоченный орган власти по своему субъективному решению будет вправе принимать решение о принудительном прекращении права пользования водными объектами в отсутствие на то какого-либо рационального обоснования, ссылаясь на необходимость проведения защитных мероприятий.

При этом необходимо отметить, что принятие решения о принудительном прекращении права пользования водным объектом, в акватории которого осуществляется строительство ГЭС в рамках исполнения обязательств по договорам о предоставлении мощности, приведет к невозможности поставки мощности по указанным договорам и, как следствие, существенным штрафным санкциям, предусмотренным такими договорами.

3. Предлагаемой проектом акта редакцией части 2 статьи 72 ВК РФ устанавливается, что размер возмещения в связи с принудительным прекращением права может быть определен в судебном порядке. Считаем, что такой подход неэффективен и приведет к нарушению прав хозяйствующих субъектов, поскольку судебный порядок урегулирования вопроса является механизмом защиты нарушенного права, а не механизмом определения экономически обоснованного размера ущерба, подлежащего компенсации государством. В данной ситуации целесообразно утвердить порядок определения размера возмещения ущерба в случае принудительного прекращения права пользования водными объектами, а также порядок проведения оценки недвижимого имущества в случае принудительного прекращения права пользования водными объектами. При этом дополнительно необходимо предусмотреть досудебный порядок разрешения споров, в том числе в случае несогласия водопользователя с рассчитанной по такой методике сумме ущерба.

4. Согласно предлагаемой проектом акта редакции части 2 статьи 10.2 ВК РФ решение о резервировании принимается соответственно исполнительными органами государственной власти в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24, 25 ВК РФ.

Статьей 24 ВК РФ установлены полномочия в области водных отношений органов государственной власти Российской Федерации.

Статьей 25 ВК РФ установлены полномочия в области водных отношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 26 ВК РФ Российской Федерацией полномочия по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением установленных случаев переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии со статьей 27 ВК РФ распоряжение водными объектами, находящимися в собственности муниципальных образований, относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Таким образом, для принятия решения о резервировании водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований целесообразно дополнить предлагаемую проектом акта часть 2 статьи 10.2 ВК РФ ссылкой на статьи 26, 27 ВК РФ.

Кроме того, в предлагаемых проектом акта части 2, пункте "в" части 8, части 9 статьи 10.2 ВК РФ, части 2 статьи 70 ВК РФ необходимо указать органы местного самоуправления, которые принимают решения о резервировании водного объекта.

5. Кроме того, проектом акта не установлен срок вступления в силу предлагаемого регулирования. С учетом необходимости подготовки подзаконных актов в целях реализации предлагаемого регулирования считаем необходимым установить достаточный переходный период вступления в силу проекта акта.

6. Предлагаемая проектом акта редакция части 3 статьи 70 ВК РФ предполагает, что в результате принудительного прекращения права прекращаются права пользования водными объектами, возникшими по основаниям, предусмотренным частями 1-3 статьи 11 ВК РФ.

При этом части 1-2 статьи 11 ВК РФ предполагают предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование. В части 3 статьи 11 ВК РФ перечислены случаи, при которых не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Это связано, в частности, с особенностями технического процесса (забор (изъятие) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств), народного промысла (рыболовства, охоты, осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации), проведением контрольно-надзорных мероприятий, а также незначительностью воздействия на водный объект (купание, полив садовых, огородных, дачных земельных участков). Указанные виды пользования водными объектами характеризуются незначительностью воздействия на водный объект неопределенным кругом лиц, а также его относительной редкостью. При этом механизм принудительного прекращения права пользования водным объектом с обязательным адресным уведомлением пользователя такого водного объекта реализовать невозможно, поскольку круг лиц-водопользователей в подавляющем большинстве случаев, предусмотренных частью 3 статьи 11 ВК РФ, не ограничен. Следовательно, адресное уведомление таких лиц согласно требованиям проекта акта невозможно. Более того, такое уведомление может быть опубликовано на официальном сайте органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Считаем необходимым разработчику доработать проект акта в части установления особенностей механизма прекращения права пользования водным объектом по случаям, перечисленным в части 3 статьи 11 ВК РФ.

7. Проектируемые частью 3 статьи 71 ВК РФ в редакции проекта акта положения устанавливают, что в решении о прекращении права указываются сооружения, принудительное прекращение права которых в соответствии с гражданским законодательством не осуществляется.

При этом неясно, о каком виде прав на сооружения идет речь: право пользования, право собственности или иные виды прав.

Считаем необходимым уточнить вопрос о праве, на основании которого осуществляется пользование сооружением на водном объекте, а также полагаем необходимым в данном решении указывать и те сооружения, в отношении которых осуществляется принудительное прекращение всех прав.

8. Проектируемые частью 7 статьи 71 ВК РФ в редакции проекта акта положения устанавливают, что в случае принудительного прекращения права лицо, которому предоставлено право пользования водным объектом обязано обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования водного объекта.

Вместе с тем согласно положениям статьи 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - Закон N 117-ФЗ) собственник гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующая организация обязаны осуществлять консервацию и ликвидацию гидротехнического сооружения в случае его несоответствия обязательным требованиям безопасности.

Таким образом, проектируемое установление обязанности собственника по консервации или ликвидации гидротехнических и иных сооружений противоречит нормам Закона N 117-ФЗ.

Также проектируемой частью 7 статьи 71 ВК РФ в редакции проекта акта не учитываются положения статьи 5 Закона N 117-ФЗ, в соответствии с которыми органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области безопасности гидротехнических сооружений обеспечивают безопасность гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию гидротехнических сооружений, которые не имеют собственника или собственник которых неизвестен либо от права собственности на которые собственник отказался и которые находятся на территориях субъектов Российской Федерации.

Кроме того, согласно положениям статьи 12.1 Закона N 117-ФЗ консервация и ликвидация гидротехнического сооружения осуществляются собственником гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующей его организацией, а гидротехнического сооружения, которое не имеет собственника или собственник которого неизвестен либо от права собственности на которое собственник отказался, - органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено это гидротехническое сооружение, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 Правил консервации и ликвидации гидротехнического сооружения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2014 г. N 1081, (далее - Правила консервации и ликвидации) решение о консервации и (или) ликвидации гидротехнического сооружения принимается:

а) собственником гидротехнического сооружения с учетом требований законодательства Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений, водного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности и законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в случае окончания установленного проектной документацией срока эксплуатации гидротехнического сооружения, а также в случае угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций;

б) органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится гидротехническое сооружение, которое не имеет собственника или собственник которого неизвестен либо от права собственности на которое собственник отказался, с учетом предложений органов государственной власти, органов местного самоуправления, на территории которых находится это гидротехническое сооружение, о необходимости его консервации и (или) ликвидации.

В соответствии с пунктом 7 Правил консервации и ликвидации мероприятия по ликвидации гидротехнического сооружения осуществляются в порядке, определенном соответствующим разделом проектной документации, прошедшей государственную экспертизу в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Таким образом, решение о консервации и ликвидации гидротехнических сооружений потребует значительных временных и финансовых затрат, связанных с разработкой и государственной экспертизой проектной документации.

Кроме того, по итогам государственной экспертизы могут быть выявлены существенные экономические и (или) экологические последствия консервации и ликвидации гидротехнических сооружений, которые существенно превысят затраты и положительный социально-экономический эффект от проектируемых частью 1 проекта акта мероприятий, из-за которых произойдет принудительное прекращение права пользования водными объектами.

Кроме того, считаем необходимым предусмотреть в проекте акта обязанность органа государственной власти субъекта и органа местного самоуправления по ликвидации и консервации гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, а также осуществление природоохранных мероприятий, связанных с прекращением использования водного объекта, за счет бюджетных средств согласно части 6 статьи 10 ВК РФ.

С учетом изложенного указанные положения проекта акта нуждаются в существенной доработке.

9. Статья 2 проекта акта предусматривает дополнение ВК РФ статьей 10.2, регулирующей порядок резервирования водных объектов.

Считаем, что указанную норму необходимо дополнить исчерпывающим перечнем оснований резервирования водных объектов.

При этом установленный проектом акта срок резервирования (3 года) является недостаточным для целей реализации масштабных инвестиционных проектов.

Кроме того, неясно, будут ли учтены уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления при принятии решений о резервировании водных объектов намеченные к реализации инвестиционные проекты по строительству ГЭС/ГАЭС. Также неясно, каковы последствия резервирования водного объекта для инвестора, вложившего денежные средства в реализацию проекта, и каков механизм компенсации финансового ущерба, причиненного инвестору в связи с принятием решения о резервировании водного объекта.

В этой связи необходимо установить в проекте акта, что перед принятием решения о резервировании водного объекта уполномоченный орган власти осуществляет сбор информации о реализуемых инвестиционных проектах, связанных с использованием водного объекта в ближайшей перспективе, в том числе в отношении которых разработана соответствующая проектная документация и приняты необходимые решения о строительстве (государственные и региональные программы и прочее).

Решение о резервировании может приниматься в том случае, если не нарушает права и законные интересы инвестора, в противном случае инвестору должны быть компенсированы затраты на реализацию инвестиционного проекта, понесенные до даты принятия в установленном порядке решения о резервировании водного объекта, а также затраты, связанные с невыполнением обязательств перед третьими лицами.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 9 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации // Под ред. А.А. Ялбулганова. Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010.