Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Решения Совета Евразийской экономической комиссии "О порядке введения в действие технического регламента Евразийского экономического союза "О требованиях к магистральным трубопроводам для транспортирования жидких и газообразных углеводородов" (от 08.11.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 43 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект решения Коллегии Евразийской экономической комиссии "О порядке введения в действие технического регламента Евразийского экономического союза "О требованиях к магистральным трубопроводам для транспортирования жидких и газообразных углеводородов" (далее - проект решения и технический регламент соответственно), направленный для подготовки настоящего заключения Минэнерго России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Технический регламент разработан в соответствии с Решением Комиссии Таможенного союза от 28 января 2011 г. N 526 (в редакции Решения Совета Евразийской экономической комиссии (далее - Совет ЕЭК) от 23 ноября 2012 г. N 102) о "Едином перечне продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза" (пункт 66).

Разработка технического регламента предусмотрена Планом разработки технических регламентов Таможенного союза и внесения изменений в технические регламенты Таможенного союза, утвержденным Решением Совета ЕЭК от 1 октября 2014 г. N 79.

Проект технического регламента разработан в целях защиты жизни и здоровья человека, сохранности имущества, окружающей среды, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей услуг по транспортированию жидких и газообразных углеводородов в части назначения и безопасности магистральных трубопроводов (далее - магистральные трубопроводы).

Разработчиком проведено публичное обсуждение проекта решения в сроки с 4 мая 2016 г. по 16 июня 2016 г., посредством его размещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru, ID 02/10/05-16/00048541.

Минэкономразвития России в период с 14 октября 2016 г. по 24 октября 2016 г. были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной деятельности.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции Департамента контроля качества и охраны окружающей среды, ПАО "Татнефть", ПАО "Транснефть", АО "Зарубежнефть", ПАО "НК "Роснефть", Филиал ПАО АНК "Башнефть "Башнефть-Уфанефтехим", ООО "Запсибтрансгаз", АО "НИПИгазпереработка", АО НК "РуссНефть", ООО "Газпромнефть-НТЦ", АО "Нефтехимсервис", Афипского нефтеперерабатывающего завода", ОАО "Сургутнефтегаз", ОАО "ТАИФ-НК", содержащие ряд замечаний и предложений в отношении предлагаемого проектом акта регулирования, учтенных в настоящем заключении, а также ряд предложений (прилагаются), подлежащих рассмотрению разработчиком в целях их возможного учета.

По результатам рассмотрения проекта акта, сводного отчета с учетом представленной участниками публичных консультаций по проекту акта информации Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний и предложений к проекту решения.

1. Пунктом 5 пояснительной записки к техническому регламенту определен перечень международных, региональных и национальных (государственных) стандартов, требований других документов, национальных технических регламентов, на основе которых разработан проект решения.

Вместе с тем существующая нормативная база позволяет сформировать более полные и детальные требования к магистральным трубопроводам.

При формировании технического регламента необходимо учитывать положения основных стандартов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе:

ОНТП 51-1-85 "Общесоюзные нормы технологического проектирования. Магистральные трубопроводы";

Правила охраны магистральных трубопроводов, утвержденные Минтопэнерго Российской Федерации 29 апреля 1992 г., Постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. N 9);

СП 126.13330-2012 "Геодезические работы в строительстве";

СП 48.13330-2011 "Организация работ в строительстве".

Полагаем целесообразным рассмотреть положения указанных стандартов на предмет их учета в редакции технического регламента с соответствующей доработкой проекта решения и пояснительной записки.

2. В соответствии с пунктом 2 технического регламента проектируемым регулированием устанавливаются единые обязательные для применения и исполнения на территории Союза требования к магистральным трубопроводам для транспортирования жидких и газообразных углеводородов при проектировании (включая инженерные изыскания), строительстве, реконструкции, приемке и вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации, ликвидации, а также правила оценки их соответствия.

Вместе с тем в соответствии со статьей 51 Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее - Договор) техническое регулирование в рамках Союза осуществляется, в том числе, в соответствии с принципом установления обязательных требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Учитывая, что требования к реконструкции, консервации и ликвидации не соответствуют принципам технического регулирования, утвержденным Договором, полагаем целесообразным привести пункт 2 технического регламента в соответствие с пунктом 1 статьи 51 Договора.

3. Пунктом 4 проекта акта определяется область трубопроводов, на которые не распространяются требования технического регламента, в число которых не включены трубопроводы сжиженных углеводородных газов.

Вместе с тем и в тексте технического регламента также не устанавливаются требования к трубопроводам по транспортировке сжиженных углеводородных газов.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным обосновать причину не включения в область применения технического регламента таких требований.

4. В тексте технического регламента применяются такие понятия как "участок со специфическими по составу и состоянию грунтами", "участок с рисками возникновения (развития) опасных природных процессов и явлений", "рабочее давление", "переход", определения которых в техническом регламенте не представлены.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным дополнить пункт 5 проекта акта определениями вышеуказанных понятий.

5. В соответствии с пунктом 8 технического регламента безопасность магистрального трубопровода должна обеспечиваться путем соблюдения сроков эксплуатации, режимов эксплуатации, объектов магистрального трубопровода, предусмотренных проектной документацией, и проведения технического обслуживания, диагностирования и ремонтов.

Обращаем внимание, что указанные требования к эксплуатации устанавливаются не только проектной документацией, но и эксплуатационной документаций.

Таким образом, полагаем целесообразным дополнить подпункт "б" пункта 8 технического регламента положениями о соответствии эксплуатационной документации.

6. В соответствии с пунктом 40 технического регламента после завершения строительства, реконструкции вновь смонтированный трубопровод должен быть испытан на прочность и проверен на герметичность.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 14 технического регламента магистральный трубопровод должен быть рассчитан на прочность и устойчивость с учетом всех видов нагрузок и воздействий и их сочетаний. Расчетные схемы и методы расчета на прочность и устойчивость должны учитывать основные особенности восприятия магистральным трубопроводом заданных нагрузок и воздействий.

В соответствии с пунктом 20 технического регламента при прокладке магистрального трубопровода на участках с активным тектоническим разломом должен быть проведен расчет на прочность и сейсмостойкость магистрального трубопровода, а также предусмотрены специальные инженерно-технические решения для обеспечения его безопасности.

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным включить в пункт 40 технического регламента испытание на устойчивость к нагрузкам и воздействиям, а также на сейсмостойкость на участках с активным тектоническим разломом.

7. В соответствии с пунктом 51 технического регламента оценка соответствия магистрального трубопровода требованиям технического регламента проводится в форме технического диагностирования - при эксплуатации, в формах производственного контроля и государственного контроля (надзора) - при эксплуатации, в формах строительного контроля, авторского надзора - при ликвидации.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 5 приложения N 9 к Договору оценка соответствия выпускаемой в обращение продукции требованиям технических регламентов Союза осуществляется до выпуска ее в обращение.

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным исключить из пункта 51 технического регламента подпункты "в", "г" и "е".

8. Согласно пункту 58 технического регламента магистральный трубопровод (объект магистрального трубопровода), при вводе его в эксплуатацию обеспечивается необходимой эксплуатационной документацией.

Полагаем целесообразным определить в данном пункте, кто и как определяет состав и формы эксплуатационной документации.

9. Согласно пункту 60 технического регламента государственный контроль (надзор) за выполнением требований безопасности в процессе эксплуатации объектов магистрального трубопровода проводится в соответствии с законодательством государств - членов Союза.

В соответствии с пунктом 62 технического регламента государственный контроль (надзор) за соблюдением требований настоящего технического регламента проводится в порядке, установленном законодательством государств - членов Союза.

Учитывая идентичность приведенных пунктов полагаем целесообразным исключить пункт 60 из редакции технического регламента ввиду того, что текст пункта 62 охватывает требования к эксплуатации магистральных трубопроводов.

10. В соответствии с пунктом 10 технического регламента при проектировании, строительстве, реконструкции зданий и сооружений, не относящихся к магистральным трубопроводам, вблизи объектов магистрального трубопровода должны соблюдаться минимально допустимые расстояния, приведенные в приложении 2 к техническому регламенту.

10.1. Согласно положениям пункта 1 технического регламента объектами технического регулирования рассматриваемого технического регламента являются магистральные трубопроводы и ответвления от них номинальным диаметром до 1400 включительно, с избыточным давлением от 1,2 до 10 МПа включительно для транспортирования жидких углеводородов и с избыточным давлением от 1,2 до 25 МПа включительно для транспортирования газообразных углеводородов.

В соответствии с пунктом 2 технического регламента рассматриваемый технический регламент устанавливает единые обязательные для применения и исполнения на территории Союза требования к магистральным трубопроводам для транспортирования жидких и газообразных углеводородов при проектировании (включая инженерные изыскания), строительстве, реконструкции, приемке и вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации, ликвидации, а также правила оценки их соответствия.

Таким образом, установление требований к проектированию, строительству, реконструкции зданий и сооружений, не относящихся к магистральным трубопроводам, не входит в предметную область правового регулирования технического регламента. Следовательно, пункт 10 технического регламента и приложение 2 к техническому регламенту требуется исключить из технического регламента либо существенно переработать в части установления требований к отступам при проектировании, строительстве, реконструкции магистральных трубопроводов.

10.2. В приложении 2 к техническому регламенту минимальные расстояния указаны без учета классов трубопроводов, в связи с чем возникает разночтение с требованиями "СП 36.13330.2012. Свод правил. Магистральные трубопроводы. Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85*", утвержденного приказом Госстроя от 25.12.2012 N 108/ГС.

Кроме того, установление минимально допустимых расстояний от линейной части магистрального трубопровода, предназначенного для транспортирования жидких углеводородов, установленные пунктом 5 Приложения 2 технического регламента, требуют детального рассмотрения и установления соответствующей градации давления по диаметрам труб, как это изложено в пункте 7 Приложения 2 технического регламента к трубопроводам, предназначенным для транспортирования газообразных углеводородов.

Так, при необоснованном подходе к расчету минимально допустимых расстояний от линейной части магистрального трубопровода возникает риск утраты из свободного обращения земельных угодий, построек и территорий, на которых возможно ведение бизнеса и проживание частных лиц.

По данным, представленным участниками публичных обсуждений технического регламента, только судами Пермского края в период с 2010 года по 2015 год было рассмотрено более 53 гражданских дел о сносе жилых, дачных и садовых домов, а также иных построек, находящихся в охранной зоне и зоне минимально допустимых расстояний магистральных трубопроводов.

Сокращение таких расстояний на 10% позволит сохранить для использования порядка двух гектаров земельных угодий на каждый километр магистрального трубопровода, предназначенного для транспортирования жидких углеводородов.

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным пересмотреть установление минимально допустимых расстояний от таких трубопроводов до других объектов, не входящих в состав магистрального трубопровода, путем установления градации давления по диаметрам труб, аналогичной пункту 7 Приложения 2 к техническому регламенту.

10.3. Согласно подпункту "к" пункта 5 Приложения 2 к техническому регламенту для водозаборов при прохождении линейной части трубопроводов под водой выше по течению применяется минимально допустимое расстояние от линейной части магистрального трубопровода, предназначенного для транспортирования жидких углеводородов, до других объектов, не входящих в состав магистрального трубопровода, должно быть не менее 3000 метров.

В данном контексте неясно, что понимать под водозабором, так как водозабор может производиться из водоема, из водотока, из подземных источников.

Так, в соответствии с разделом 2.3.2 Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02" граница второго пояса зоны санитарной охраны на водоемах должна быть удалена по акватории во все стороны от водозабора на расстояние 3 км - при наличии нагонных ветров до 10% и 5 км - при наличии нагонных ветров более 10%.

Полагаем целесообразным определить в техническом регламенте понятие "водозабор" и учесть вышеуказанные особенности по зонам санитарной охраны водоема в подпункте "к" пункта 5 Приложения 2 к техническому регламенту.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком, Минэкономразвития России сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

По результатам оценки регулирующего воздействия проекта акта может быть сделан вывод о наличии в проекте акта положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 7 л. в 1 экз.