Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" (подготовлен Минюстом России 30.12.2016)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве"
(подготовлен Минюстом России 30.12.2016 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Разработка проекта федерального закона "О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве" (далее - законопроект) обусловлена необходимостью реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2012 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф.Х. Гумеровой и Ю.А. Шикунова" (далее - Постановление), а также пункта 23 плана мероприятий на 2015 - 2018 годы по реализации первого этапа Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2015 г. N 607-р (далее - план мероприятий).

Предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации стали нормы, запрещающие обращать взыскание по исполнительным документам на имущество граждан в виде жилого помещения, которое является для гражданина-должника и проживающих совместно с ним членов его семьи единственным пригодным для постоянного проживания.

Постановлением абзац второй части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), запрещающий обращать взыскание на жилое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, признан соответствующим Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации указал, что данное законоположение нуждается в корректировке, поскольку распространение безусловного имущественного (исполнительского) иммунитета на жилые помещения, размеры которых значительно превышают средние показатели, а стоимость достаточна для удовлетворения имущественных притязаний взыскателя без ущерба для существа конституционного права на жилище гражданина-должника и членов его семьи, означало бы не столько стремление защитить данное право, сколько соблюдение исключительно имущественных интересов должника в ущерб интересам взыскателя, а следовательно, вопреки требованиям, вытекающим из статей 8 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (часть 1) и 40 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 46 (часть 1) и 55 (часть 3), - нарушение баланса интересов должника и кредитора (взыскателя) как участников исполнительного производства.

При этом в целях соблюдения принципа соразмерности при обеспечении защиты прав и законных интересов участников исполнительного производства Конституционный Суд Российской Федерации возложил на федерального законодателя обязанность внести необходимые изменения в гражданское процессуальное законодательство, регулирующее пределы действия имущественного (исполнительного) иммунитета, предусмотрев при этом для гражданина-должника и членов его семьи гарантии сохранения жилищных условий, необходимых для нормального существования.

Кроме того, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 12 июля 2007 г. N 10-П положение абзаца третьего части первой статьи 446 ГПК РФ было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации в той части, в какой им устанавливался запрет обращения взыскания по исполнительным документам на принадлежащие гражданину-должнику на праве собственности земельные участки, использование которых не связано с осуществлением гражданином-должником предпринимательской деятельности и которые не являются основным источником существования гражданина-должника и лиц, находящихся на его иждивении, обеспечивающим указанным лицам необходимый уровень существования.

В целях приведения положений статьи 446 ГПК РФ с соответствие с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации законопроектом предлагается внести в абзац второй части первой статьи 446 ГПК РФ изменения, согласно которым взыскание по исполнительным документам не может быть обращено на принадлежащее гражданину-должнику на праве собственности жилое помещение (его часть), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно с ним проживающих, жилое помещение является единственным пригодным для постоянного проживания, размер которого не превышает двукратную норму предоставления площади жилого помещения, установленную в соответствии с законодательством Российской Федерации, на гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в указанном жилом помещении, а стоимость составляет менее двукратной стоимости жилого помещения, по размеру соответствующего норме предоставления площади жилого помещения, установленной в соответствии с законодательством Российской Федерации, на гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в указанном жилом помещении, рассчитанной с учетом среднего удельного показателя кадастровой стоимости объектов недвижимости для кадастрового квартала на территории субъекта Российской Федерации, утвержденного в соответствии с законодательством об оценочной деятельности, а также земельный участок, необходимый для использования такого жилого помещения (жилого дома, части жилого дома).

В соответствии с частью 2 статьи 50 Жилищного кодекса Российской Федерации норма предоставления устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов.

В среднем норма предоставления в различных муниципальных образованиях варьируется от 14 до 18 квадратных метров общей площади жилого помещения на человека.

Законопроектом предлагается дополнить ГПК РФ новой статьей 447, определяющей условия и порядок обращения судом взыскания на принадлежащие гражданину-должнику на праве собственности единственное пригодное для постоянного проживания гражданина-должника и проживающих совместно с ним членов его семьи жилое помещение (его часть) и земельный участок, на котором расположены объекты, указанные в абзаце втором части 1 статьи 446 ГПК РФ.

В настоящее время ГПК РФ указанных положений не содержит.

Согласно данной статье взыскание на указанное имущество гражданина-должника может быть обращено только на основании определения суда.

Законопроект содержит положения, устанавливающие порядок подачи заявления об обращении взыскания на жилое помещение и земельный участок, содержание этого заявления и перечень прилагаемых к нему документов, порядок рассмотрения заявления судом, круг лиц, участвующих в рассмотрении заявления, и перечень вопросов, которые должен разрешить суд при принятии определения по результатам рассмотрения заявления.

При этом законопроект устанавливает условия, соблюдение которых при принятии решения судом обеспечит конституционное право гражданина-должника и проживающих совместно с ним членов его семьи на жилье. Состав членов семьи гражданина-должника в данном случае подлежит определению в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации (статья 31). Также законопроектом (часть седьмая статьи 447 ГПК РФ в редакции законопроекта) устанавливаются критерии соразмерности стоимости жилого помещения и размера взыскания в исполнительном производстве, обеспечивающие баланс интересов должника и взыскателя, а также недопущение инициирования процедуры обращения взыскания на имущество без достаточных оснований полагать, что в результате такой процедуры будут удовлетворены в достаточной степени интересы взыскателя, и при этом жилищные права гражданина-должника и членов его семьи будут гарантированы в соответствии с Постановлением. Кроме того, в целях реализации требования Постановления в указанной норме установлена презумпция несоразмерности взыскания (по аналогии с пунктом 2 статьи 348 Гражданского кодекса Российской Федерации для обращения взыскания на предмет залога), которая может быть опровергнута взыскателем в судебном процессе.

Законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Федеральный закон) новой статьей 78.1, определяющей порядок и условия обращения взыскания на единственное пригодное для постоянного проживания жилое помещение должника-гражданина в исполнительном производстве.

В целях реализации указанного выше Постановления взыскание на принадлежащие должнику-гражданину на праве собственности единственное пригодное для постоянного проживания должника-гражданина и членов семьи, проживающих совместно с ним, жилое помещение и земельный участок, на котором расположено такое жилое помещение, обращается исключительно в случае отсутствия у должника-гражданина денежных средств и иного имущества, на которое может быть обращено взыскание в соответствии с законодательством Российской Федерации, достаточных для удовлетворения требований, содержащихся в исполнительном документе, а также несоразмерности заработной платы и иных доходов должника-гражданина его обязательствам в исполнительном производстве.

Согласно законопроекту принадлежащее должнику-гражданину жилое помещение, на которое обращено взыскание, подлежит реализации. Средства, полученные от реализации этого жилого помещения, за вычетом денежных средств, подлежащих распределению в соответствии с главой 14 Федерального закона, перечисляются должнику-гражданину. Указанный механизм аналогичен традиционному гражданско-правовому институту принудительного выкупа имущества у собственника в соответствии с решением суда, предусмотренному, в частности, абзацем вторым статьи 240 и абзацем вторым статьи 293 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В целях обеспечения конституционного права на жилье законопроектом устанавливается, что судебным определением об обращении взыскания предусматривается минимальная сумма, передаваемая должнику-гражданину, достаточная для приобретения им иного жилого помещения, пригодного для постоянного проживания его и членов семьи, проживающих совместно с ним, по нормам предоставления жилой площади в соответствии с законодательством Российской Федерации. Указанная сумма рассчитывается судом с учетом среднего удельного показателя кадастровой стоимости объектов недвижимости для кадастрового квартала на территории субъекта Российской Федерации, утвержденного в соответствии с законодательством об оценочной деятельности и действующим на момент вынесения определения суда об обращении взыскания на имущество.

При этом в целях защиты жилищных прав должника-гражданина и членов его семьи, совместно проживающих с ним, законопроектом устанавливается, что если в течение трех месяцев с даты перечисления должнику-гражданину денежной суммы для приобретения иного жилого помещения должник-гражданин не приобрел иное жилое помещение, то денежная сумма, определенная исходя из минимального размера денежной суммы, подлежащей передаче должнику-гражданину после реализации имущества, перечисляется в бюджет муниципального образования по месту нахождения имущества, на которое обращено взыскание, а орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования предоставляет должнику-гражданину и членам его семьи, совместно проживающим с ним, пригодное для проживания жилое помещение.

Порядок передачи денежной суммы должнику-гражданину после реализации имущества для приобретения иного пригодного для постоянного проживания для него и членов семьи, проживающих совместно с ним, жилого помещения, отвечающего требованиям жилищного законодательства, для компенсации иных видов расходов, установленных Правительством Российской Федерации, а также перечисления неиспользованных денежных средств на счет должника-гражданина устанавливается Правительством Российской Федерации.

Также в целях реализации пункта 23 плана мероприятий, предусматривающего подготовку предложений по защите жилищных прав несовершеннолетних детей при расторжении брака родителей, ожидаемым результатом реализации которого является обеспечение защиты жилищных прав несовершеннолетнего ребенка при разводе родителей, в том числе путем привлечения родителя, проживающего отдельно от ребенка, к участию в несении им дополнительных обязательств, связанных с обеспечением несовершеннолетнего ребенка жилым помещением, законопроектом вносится изменение в статью 86 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ), регламентирующую порядок привлечения родителей к участию в дополнительных расходах на детей.

Согласно абзацу первому пункта 1 статьи 86 СК РФ при отсутствии соглашения и при наличии исключительных обстоятельств (тяжелой болезни, увечья несовершеннолетних детей или нетрудоспособных совершеннолетних нуждающихся детей, необходимости оплаты постороннего ухода за ними и других обстоятельств) каждый из родителей может быть привлечен судом к участию в несении дополнительных расходов, вызванных этими обстоятельствами.

Перечень исключительных обстоятельств, указанный в статье 86 СК РФ, не является исчерпывающим и предполагает расширительное толкование. Однако указание в тексте статьи на события, связанные только с состоянием здоровья ребенка, привело к тому, что правоприменитель исходит из необходимости возмещения расходов, связанных исключительно с лечением, восстановлением здоровья ребенка, реабилитацией.

В целях исключения ограничительного толкования статьи 86 СК РФ законопроектом предлагается внести в пункт 1 статьи 86 СК РФ изменение, предусматривающее, что при отсутствии соглашения и при наличии исключительных обстоятельств, в том числе необходимости обеспечения несовершеннолетнего ребенка жилым помещением, каждый из родителей может быть привлечен судом к участию в несении дополнительных расходов, вызванных этими обстоятельствами.

Предлагаемое законопроектом уточнение во взаимосвязи с действующим правовым регулированием жилищных прав детей позволит суду в каждом случае оценивать ситуацию с учетом всех сложившихся обстоятельств и принимать решение, основанное на балансе интересов ребенка и родителя, выплачивающего алименты.

Принятие законопроекта позволит привести положения ГПК РФ и Федерального закона в соответствие с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации и обеспечить государственную, в том числе судебную защиту конституционных прав кредитора (взыскателя) в части исполнения судебного решения о взыскании долга и гражданина-должника на жилище.

Законопроект направлен также на обеспечение защиты прав несовершеннолетних детей, поскольку предложенные в нем меры позволят, в том числе улучшить ситуацию по взысканию задолженности со злостных неплательщиков алиментов, а также создать условия для обеспечения несовершеннолетнего ребенка жилым помещением при разводе родителей.

Законопроект соответствует Договору о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29.05.2014), а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.