Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу законодательного акта Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О мелиорации земель" (от 09.01.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу законодательного акта Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О мелиорации земель" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в период с 7 по 20 августа 2016 г., а также проекта акта и сводного отчета в период с 28 октября по 30 ноября 2016 г.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта 02/04/08-15/00038807).

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России провело публичные консультации в отношении проекта акта с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, в рамках которых предложений и замечаний не поступало.

Подготовка проекта акта обусловлена принятием проекта федерального закона "О мелиорации земель" и приведением в соответствие норм отраслевых законов.

Проект акта вносит изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП), Земельный кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации (далее - Водный кодекс), Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131), Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", а также отменяет Федеральный закон от 10 января 2006 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель".

Обращаем внимание на следующие замечания к положениям проекта акта.

1. Статьей 1 проекта акта вносятся изменения в статьи 10.9 КоАП ("Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта проведения мелиоративных работ") и 10.10 КоАП ("Нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Повреждение мелиоративных систем"). В частности, повышаются размеры штрафов за совершение правонарушений, предусмотренных данными статьями.

Проектом акта повышаются размеры штрафов за совершение правонарушений, предусмотренных статьей 10.9 КоАП, с 1 500 - 2 000 до 5 000 - 7 000 руб. на граждан; с 3 000 - 4 000 до 30 000 - 45 000 руб. на должностных лиц; с 30 000 - 40 000 до 400 000 - 450 000 руб. на юридических лиц. Соответственно размеры штрафов за совершение правонарушений, предусмотренных статьей 10.10 КоАП, увеличиваются с 500 - 1 000 до 5 000 - 7 000 руб. на граждан; с 1 000 - 2 000 до 30 000 - 45 000 руб. на должностных лиц; с 10 000 - 20 000 до 400 000 - 450 000 руб. на юридических лиц. Следует отметить, что размеры данных штрафов несоизмеримы с размерами штрафов за правонарушения, предусмотренные остальными статьями главы 10 КоАП ("Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель").

С проектируемыми размерами штрафов соразмерны штрафы за совершение более общественно опасных правонарушений, предусмотренных статьей 10.8 КоАП ("Нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки, перегона или убоя животных либо правил заготовки, переработки, хранения или реализации продуктов животноводства"). В частности, за перевозку сельскохозяйственных животных и (или) продуктов животноводства без ветеринарных сопроводительных документов, за исключением перевозки сельскохозяйственных животных и (или) продуктов животноводства для личного пользования, накладывается административный штраф на граждан в размере от 3 000 до 5 000 руб.; на должностных лиц - от 30 000 до 40 000 руб.; на юридических лиц - от 300 000 до 500 000 руб.

2. Разработчик не предоставил статистические данные по правонарушениям, административная ответственность за совершение которых проектируется статьями 10.9 и 10.10 КоАП, и обоснование проектируемых изменений данных статей в части многократного увеличения размеров штрафов за рассматриваемые правонарушения, а также не предоставил информацию о неэффективности действующих размеров административных штрафов.

3. Разработчиком не обоснованы размеры административных штрафов за правонарушение, предусмотренное проектируемой статьей 10.15 КоАП ("Эксплуатация мелиоративных систем и гидротехнических сооружений, используемых в целях мелиорации земель, либо проведение мелиоративных мероприятий на мелиоративных системах и гидротехнических сооружениях, используемых в целях мелиорации земель, в отсутствие паспорта мелиоративной системы или гидротехнического сооружения, используемого в целях мелиорации земель").

4. Считаем необходимым исключить проектируемую статью 10.16 КоАП ("Нарушение условий использования земельных участков в границах полосы отвода мелиоративной системы и гидротехнического сооружения, используемого в целях мелиорации земель, или особых условий пользования охранных зон на земельных участках, под поверхностью которых расположены мелиоративные системы или гидротехнические сооружения, используемые в целях мелиорации земель"), поскольку регулирование проектом Федерального закона "О мелиорации земель" отношений по использованию земельных участков в границах полос отвода мелиоративных систем и гидротехнических сооружений не поддерживается.

5. Проектом акта предлагается изложить состав правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 8.13 КоАП следующим образом: "Незаконная добыча песка, гравия, глины и иных общераспространенных полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, за исключением попутной их добычи при проведении мелиоративных мероприятий по созданию, реконструкции и эксплуатации мелиоративных систем и гидротехнических сооружений, используемых в целях мелиорации земель, осуществление молевого сплава древесины либо нарушение установленного порядка очистки водных объектов от затонувшей древесины и наносов".

Считаем необходимым привести диспозицию изменяемой статьи 8.13 КоАП в соответствие с Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах".

6. Статья 3 проекта акта предполагает дополнение статьи 11 Водного кодекса частью 5, согласно которой договоры водопользования и решения о предоставлении в пользование водных объектов, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем и гидротехнических сооружений, используемых в целях мелиорации земель, могут быть заключены или приняты только при наличии у лица, заинтересованного в получении водного объекта в пользование, договора на оказание услуг по водоснабжению или отведению с владельцем мелиоративной системы или гидротехнического сооружения, используемого в целях мелиорации земель.

Обращаем внимание, разработчиком не обоснована необходимость установления требования о заключении лицом (организацией) договора на оказание услуг с владельцем мелиоративной системы или гидротехнического сооружения до заключения договора о водопользовании. Представляется, что данное проектируемое изменение не соотносится с целью подготовки проекта акта и вместе с тем порождает риски необоснованных финансовых потерь для сторон, заключающих договор на оказание услуг по водоснабжению или отведению. Сторона-получатель услуг по водоснабжению или отведению в случае незаключения договора водопользования может понести финансовые потери в размере исполненных обязательств по договору оказания услуг, при этом у стороны, оказывающей эти услуги, может возникнуть упущенная выгода из-за прекращения данного договора, в то время как собственник водного объекта априори никаких потерь не несет.

Кроме этого, в случае если Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования выступают одновременно в качестве собственника мелиоративной системы или гидротехнического сооружения, используемых в целях мелиорации земель, и владельца данной мелиоративной системы или гидротехнического сооружения, то конечный водопользователь согласно проектируемому изменению обязан получить два разрешительных документа от одного органа власти, что видится избыточным.

Одновременно обращаем внимание, что согласно пункту 10 части 2 статьи 11 Водного кодекса водные объекты в целях забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ) предоставляются водопользователям на основании решений, а не договоров.

7. Проектом акта дополняются полномочия исполнительных органов власти местного самоуправления полномочием по "осуществлению полномочий владельца мелиоративных систем и гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности, используемых в целях мелиорации земель, и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации полномочием по "осуществлению полномочий владельца мелиоративных систем и гидротехнических сооружений, используемых в целях мелиорации земель, находящихся в государственной собственности субъекта Российской Федерации.

Представляется необоснованным закрепление проектом акта требования о получении двух разрешительных документов от одного органа власти через искусственное разделение и закрепление в Законе N 131 и Законе N 184 отдельных правомочий по владению, пользованию и распоряжению, составляющих триаду права собственности.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.