Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 34 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (от 09.02.2017) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 34 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(от 09.02.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в статью 34 Федерального закона "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=48178.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 22 апреля по 24 мая 2016 года.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил провело публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в срок с 19 декабря по 26 декабря 2016 года. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от Российского союза промышленников и предпринимателей, НП "Кургандортранс", ООО "Курганавтотранс", ООО "Мурманский автовокзал", ГППО "Псковавтотранс", Российского автотранспортного союза, НП "Томский автотранспортный союз", Главного управления строительства Тюменской области, Министерства экономики Удмуртской Республики, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Новгородской области, чьи замечания учтены при подготовке настоящего заключения, а также Министерства строительства, транспорта, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Республики Адыгея, Министерства транспорта и строительства Амурской области, Комитета экономики Волгоградской области, Министерства по строительству, транспорту и дорожному хозяйству Республики Калмыкия, Министерства экономического развития Курской области, Департамента экономического развития Курганской области, Комитета по жилищно-коммунальному хозяйству и транспорту Ленинградской области, Комитета экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области, Минэкономразвития Республики Дагестан, Департамента экономики и развития предпринимательства Приморского края, Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, МУАП "Снежнегорское АТП", Министерства экономики Республики Татарстан, Министерства экономического развития Тульской области, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ростовской области, Министерства промышленности и транспорта Хабаровского края, Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, Министерства транспорта и связи Чеченской Республики, Департамента экономики Ямало-Ненецкого автономного округа, Департамента инвестиций и промышленности Ярославской области, не содержащие замечаний и предложений по проекту акта.

В соответствии с пунктом 5.1 сводного отчета к проекту акта целью предлагаемого регулирования является регулирование отношений между автовокзалами, автостанциями и транспортными организациями. Отмечаем, что указанная формулировка цели не позволяет измерить степень ее достижения, а также предусматривает возможность неоднозначной трактовки планируемого результата.

В этой связи указанные разработчиком в разделе 12 сводного отчета индикативные показатели не могут характеризовать степень достижения цели предлагаемого регулирования. В случае признания обоснованным подхода разработчика, основанного на определении Верховного суда Российской Федерации, и проблемы, на решение которой направлен проект акта, в качестве индикативных показателей может быть использовано, например, количество судебных дел по вопросам заключаемых между автовокзалами, автостанциями и перевозчиками договоров.

Согласно данным, приведенным разработчиком в пункте 7.2 сводного отчета, предлагаемое регулирование распространяется на 220 автовокзалов, 1250 автостанций и 2047 перевозчиков.

В соответствии с пунктом 1.4 сводного отчета в качестве проблемы, на решение которой направлено регулирование, указана позиция судов о том, что в результате действующей системы расчетов платы за услуги автовокзала перевозчик, осуществляющий деятельность на маршрутах дальнего следования, производит оплату в большей сумме, нежели перевозчик, осуществляющий деятельность на маршруте меньшей протяженности.

Разработчиком в сводном отчете не приведено экономически обоснованных данных, подтверждающих ущемление интересов перевозчиков, осуществляющих деятельность на маршрутах дальнего следования, при действующей системе расчетов. При этом, согласно позициям участников публичных консультаций, на коротких маршрутах оборот транспорта выше, то есть количество перевезенных пассажиров больше. При этом стоимость автобусов, применяемых на пригородных и междугородних маршрутах, может значительно различаться.

В этой связи остается неясной целесообразность распространения решения Верховного суда Российской Федерации по делу N А50-24492/2012, вынесенному по проблеме взаиморасчетов отдельных хозяйствующих субъектов, на отношения всех автовокзалов и перевозчиков в Российской Федерации.

Таким образом, однозначный вывод о сопоставимости затрат перевозчиков, работающих на различных типах маршрутов, не может быть сделан.

Кроме того, разработчиком в разделе 12 сводного отчета не указаны риски решения проблемы предложенным способом регулирования и риски негативных последствий, а также методы контроля эффективности избранного способа достижения целей регулирования. При этом одним из рисков предлагаемого регулирования является повышение тарифов на автомобильный пассажирский транспорт для населения.

В этой связи стоит также отметить, что в пункте 5.3 сводного отчета не указано обоснование соответствия целей предлагаемого регулирования принципам правового регулирования, программным документам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии с Транспортной стратегией Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. N 1734-р, одной из задач является формирование экономической и правовой модели конкурентного рынка доступных и высококачественных транспортных услуг для населения, а также совершенствование допуска к коммерческой деятельности в сфере пассажирских перевозок. Реализация указанной задачи в соответствии с указанной стратегией должна осуществляться путем совершенствования тарифного регулирования и государственной поддержки развития пассажирских перевозок.

Кроме того, в отношении проекта акта необходимо отметить следующее.

Проектом акта предполагается изменить действующую систему расчетов между автовокзалами, автостанциями и перевозчиками, исключив существующий в настоящий момент порядок расчетов, при котором автовокзалы удерживают с автотранспортных предприятий и индивидуальных предпринимателей сумму в процентном отношении от полученной от реализации билетов суммы, а также от общей суммы реализации сбора за провоз багажа.

Проект акта содержит бланкетные нормы в части наделения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, полномочиями по установлению перечня обязательных платных услуг, которые в обязательном порядке должны оказываться пассажирам и перевозчикам в зданиях и на территориях автовокзала, автостанции за счет перевозчика, перечня тарифов и сборов на обязательные платные услуги, а также правил взимания платы за оказание данных услуг.

Таким образом, новый порядок взаимодействия автовокзалов, автостанций и перевозчиков может быть реализован только после принятия соответствующих нормативных правовых актов. В этой связи считаем целесообразным установить переходный период вступления в силу проекта акта, равный 365 дням, для разработки и утверждения соответствующих нормативных правовых актов.

Кроме того, необходимо отметить, что последствия для субъектов предпринимательской деятельности от введения нового метода взаиморасчетов в существенной степени зависят от содержания указанных выше нормативных правовых актов. При этом можно предположить, что наиболее вероятными вариантами последствий от предлагаемого регулирования являются следующие:

1) ухудшение финансового положения перевозчиков, занятых на пригородных или коротких междугородних маршрутах.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в целях обеспечения доступности транспортных услуг для населения уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные органы местного самоуправления устанавливают муниципальные маршруты регулярных перевозок, межмуниципальные маршруты регулярных перевозок, смежные межрегиональные маршруты регулярных перевозок для осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам. Методические рекомендации по расчету экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования, утвержденные распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 18 апреля 2013 г. N НА-37-р, не носят обязательного характера. В этой связи, по информации субъектов предпринимательской деятельности, указанные методические рекомендации большинством субъектов Российской Федерации не используются.

Как указывается субъектами предпринимательской деятельности в ходе публичных консультаций, при установлении тарифов на перевозку не учитываются платежи перевозчиков владельцам транспортной инфраструктуры за пользование их объектами. При этом в большинстве регионов пригородные и междугородные перевозки до 100 км являются убыточными, что приводит к необходимости субсидирования регулированных маршрутов.

В этой связи в случае, если перечень обязательных услуг будет чрезмерно широким и платежи для этой категории перевозчиков увеличатся, а тарифы не будут пересмотрены, перевозчики понесут дополнительные финансовые затраты, которые могут отразиться на их деятельности, в том числе по причине того, что оперативная синхронизация изменений затруднена.

2) повышение тарифов для населения.

В случае, если тарифы на перевозку будут пересматриваться после принятия проекта акта, существует вероятность роста тарифов для населения с целью покрытия издержек перевозчиков на оплату услуг автовокзалов и автостанций.

Кроме того, следствием принятия проекта акта будет являться развитие альтернативных систем продаж билетов на автобусные маршруты, в том числе использование цифровых технологий, платежных систем и интернет-сервисов. В настоящее время основным источником доходов для большинства автовокзалов и автостанций являются агентские услуги по продаже билетов, в связи с чем деятельность по продаже билетов фактически монополизирована. В случае принятия проекта акта перевозчики будут иметь возможность заключения договоров с иными агентами по продаже билетов, что увеличит доступность билетов на автобусные перевозки для пассажиров. Однако эксплуатация альтернативных систем продаж, в том числе поиск новых агентов, потребует от перевозчиков определенных расходов, поэтому себестоимость перевозок может вырасти.

В этой связи, принимая во внимание неоднозначность последствий для разных категорий субъектов предпринимательской деятельности, считаем целесообразным в соответствии с пунктом 8 (3) правил проведения оценки регулирующего воздействия рассмотреть вопрос о проведении эксперимента по временному применению предлагаемого регулирования на территории отдельных субъектов Российской Федерации с последующим принятием решения о сохранении или изменении действующего регулирования.

Кроме того, требуется дополнительная проработка вопросов тарифного регулирования пассажирских перевозок с учетом ограниченного использования методических рекомендаций по расчету экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщении автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования, а также необходимости соблюдения интересов как перевозчиков, так и владельцев объектов транспортной инфраструктуры.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России не может быть сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

Учитывая изложенное, без проработки рисков, изложенных в настоящем заключении, может быть сделан вывод о том, что в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.