Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87" (от 16.02.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила ОРВ), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87" (далее соответственно - проект акта, Изменения), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минстроем России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) проект акта разработан во исполнение пункта 7 раздела III плана мероприятий ("дорожной карты") по повышению энергетической эффективности зданий, строений, сооружений, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2016 г. N 1853-р.

В соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета проект акта разработан в целях дополнения соответствующих разделов проектной документации сведениями, содержащими обоснования принятых объемно-пространственных, архитектурных, конструктивных объемно-планировочных решений, конструктивных и инженерно-технических решений, используемых в системах электроснабжения, водоснабжения, газоснабжения, отопления, вентиляции и кондиционирования воздуха помещений, тепловых сетях, а также функционально-технологических, конструктивных и инженерно-технических решений, используемых в объектах производственного назначения, обеспечивающих соответствие зданий, строений и сооружений требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности их приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Разработчиком проведено публичное обсуждение уведомления о подготовке проекта акта в сроки с 23 ноября 2016 года по 6 декабря 2016 года, а также проекта акта и сводного отчета в сроки с 21 декабря 2016 года по 24 января 2017 года посредством размещения указанных документов на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/07/11-16/00059378).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По итогам рассмотрения проекта акта, сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 правил ОРВ, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 28 правил ОРВ Минэкономразвития России были проведены публичные консультации по проекту акта в период с 1 февраля 2017 года по 7 февраля 2017 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили позиции Российского союза промышленников и предпринимателей, ФАУ "Главгосэкспертиза России", Общероссийского межотраслевого объединения работодателей "Российский союз строителей", ООО "Межрегиональный центр экспертизы", ПАО "ГАЗПРОМ НЕФТЬ", ООО "Группа компаний Н.Э.П.С.", в том числе содержащие ряд замечаний в отношении проекта акта, учтенных в настоящем заключении, а также содержащие замечания, требующие рассмотрения разработчиком при доработке проекта акта в целях их возможного учета (прилагаются).

Минэкономразвития России с учетом информации, представленной разработчиком, и поступивших в ходе проведения публичных консультаций позиций по проекту акта обращает внимание разработчика на следующие замечания, в том числе концептуального характера.

1. Положениями проекта акта вносятся изменения в состав разделов проектной документации и требования к их содержанию (далее - Требования), которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 и носят обязательный для исполнения характер.

Вместе с тем в соответствии с положениями части 1 статьи 1 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - закон о техническом регулировании) устанавливается, что указанный закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее - продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также оценки соответствия.

В соответствии с абзацем четвертым части 3 статьи 7 закона о техническом регулировании установлена норма, согласно которой не включенные в технические регламенты требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер.

Таким образом, установление обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее - продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также оценки соответствия, не предусмотренных положениями Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - технический регламент), представляется недопустимым.

Одновременно требуется обратить внимание, что в соответствии с частями 1, 2 статьи 31 технического регламента устанавливается положение, в соответствии с которым в проектной документации должны быть предусмотрены решения по отдельным элементам, строительным конструкциям зданий и сооружений, свойствам таких элементов и строительных конструкций, а также по используемым в зданиях и сооружениях устройствам, технологиям и материалам, позволяющие исключить нерациональный расход энергетических ресурсов в процессе эксплуатации зданий и сооружений только в случае, если такие решения предусмотрены в задании на проектирование.

Таким образом, положения проекта акта в части обязательных требований к составу и разделам проектной документации без учета соответствующих положений статьи 31 технического регламента вступают в противоречие с нормами технического регламента и закона о техническом регулировании.

Представляется целесообразным доработать положения проекта акта в части приведения их в соответствие с требованиями технического регламента.

2. Дополнительно к замечанию, представленному в пункте 1 настоящего заключения, обращаем внимание, что частью 3 статьи 31 технического регламента установлен исчерпывающий перечень решений (архитектурных, функционально-технологических, конструктивных и инженерно-технических), подлежащих оптимизации в проектной документации в части энергетической эффективности.

Вместе с тем положения Изменений необоснованно расширяют указанный перечень. Например, положениями подпункта "о1" пункта 14 Требований в редакции Изменений предусматривается необходимость указания перечня мероприятий по соблюдению установленных требований энергетической эффективности к объемно-планировочным решениям. Аналогичное замечание также может быть применимо к подпункту "б1" пункта 13, подпункту 11 пункта 271 Требований в редакции Изменений.

3. Положения Изменений (за исключением подпункта "г1" пункта 10 Требований в редакции Изменений) не учитывают исключения, на которые не распространяются установленные требования энергетической эффективности, предусмотренные частью 5 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - закон N 261-ФЗ).

Учитывая изложенное, представляется необходимым доработать редакцию Изменений в части указания, что устанавливаемые проектом акта требования не должны распространяться в отношении проектной документации на соответствующие объекты.

4. Отдельными положениями Изменений устанавливается ряд невыполнимых и избыточных требований.

Согласно положениям подпункта "ж" пункта 16 Требований в редакции Изменений среди прочего устанавливается необходимость указания в подразделе "Система электроснабжения" раздела 5 проектной документации перечня мероприятий по обеспечению соблюдения установленных требований энергетической эффективности к устройствам, технологиям и материалам, используемым в системе электроснабжения.

Вместе с тем в соответствии с положениями пункта 3 части 2 статьи 11 закона N 261-ФЗ требования энергетической эффективности зданий, строений, сооружений должны включать в себя требования к отдельным элементам, конструкциям зданий, строений, сооружений и к их свойствам, к используемым в зданиях, строениях, сооружениях устройствам и технологиям, а также требования к включаемым в проектную документацию и применяемым при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, строений, сооружений технологиям и материалам, позволяющие исключить нерациональный расход энергетических ресурсов как в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта зданий, строений, сооружений, так и в процессе их эксплуатации.

Учитывая изложенное, в состав Требований могут быть включены только мероприятия по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности к отдельным элементам, конструкциям зданий, строений, сооружений и к их свойствам, к используемым в зданиях, строениях, сооружениях устройствам и технологиям, к технологиям и материалам, используемым в системе электроснабжения, в случае, если такие требования установлены действующими нормативными правовыми актами.

Вместе с тем в настоящее время приказом Минэкономразвития России от 4 июня 2010 г. N 229 утверждены требования энергетической эффективности товаров, используемых для создания элементов конструкций зданий, строений, сооружений, в том числе инженерных систем ресурсоснабжения, влияющих на энергетическую эффективность зданий, строений, сооружений. Также отдельные требования энергетической эффективности к осветительным устройствам и электрическим лампам, используемым в цепях переменного тока в целях освещения установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 602.

Таким образом, соответствующие требования энергетической эффективности в отношении устройств, технологий и материалов, используемых в системе электроснабжения, в настоящее время не установлены в полном объеме, что приводит к необходимости исключения из редакции проекта акта подпункта "ж" пункта 16 Требований в редакции Изменений либо значительной доработки предлагаемого регулирования.

С учетом замечания, изложенного в пункте 1 настоящего заключения, обращаем внимание на необходимость установления требований энергетической эффективности к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, а также оценки соответствия только в рамках соответствующих технических регламентов. Например, в рамках технического регламента или в рамках разрабатываемого в настоящее время проекта технического регламента Евразийского экономического союза "О требованиях к энергетической эффективности электрических энергопотребляющих устройств". Полагаем возможным устанавливать предлагаемое Изменениями регулирование в рассматриваемой части только после установления соответствующих требований к энергетической эффективности к продукции или связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, а также оценки соответствия в рамках технического регулирования.

Аналогичное замечание в отношении соответствующих систем также применимо в отношении положений подпунктов "н" и "н1" пункта 17, подпункта "о1" пункта 19, подпункта "р1" пункта 21, подпункта "о1" пункта 22, подпунктов 10 и 11 пункта 271 Требований в редакции Изменений.

5. Редакция Изменений устанавливает ряд недостаточно определенных и (или) невыполнимых и (или) избыточных положений, что приводит к необходимости соответствующей доработки указанных положений в части их конкретизации.

5.1. Положения подпункта 14 пункта 271 Требований в редакции Изменений среди прочего устанавливают требование в разделе 101 Требований по содержанию в нем описания и обоснования принятых технических, конструктивных и архитектурных решений, направленных на повышение энергетической эффективности объекта капитального строительства, в том числе в отношении наружных и внутренних систем электроснабжения, отопления, вентиляции, кондиционирования воздуха помещений (включая обоснование оптимальности размещения отопительного оборудования, решений в отношении диаметров и тепловой изоляции теплопроводов, характеристик материалов для изготовления воздуховодов).

Предлагаемое регулирование представляется избыточным вследствие того, что диаметры трубопроводов назначаются по результатам соответствующих необходимых гидравлических расчетов, а не в целях выполнения требований энергетической эффективности.

5.2. С учетом отсутствия установленных в настоящее время требований энергетической эффективности к объемно-пространственным и архитектурным решениям положения подпунктов "б1" и "б2" пункта 13 Требований в редакции Изменений устанавливают невыполнимые требования по обоснованию принятых объемно-пространственных и архитектурных решений в части обеспечения соответствия зданий, строений и сооружений установленным требованиям энергетической эффективности и указанию соответствующего перечня мероприятий.

Указанное замечание также дополняется позицией Российского союза промышленников и предпринимателей, согласно которой предлагаемое проектом акта регулирование устанавливает избыточные требования к разделу 3 "Архитектурные решения" проектной документации в связи со сложностью формализации архитектурных решений с точки зрения энергетической эффективности. Также в ряде субъектов Российской Федерации главенствующую роль для выдачи разрешения на строительство (в том числе при реконструкции объектов исторической застройки, но не относящихся к объектам культурного наследия) органом исполнительной власти играет архитектурный облик проектируемого объекта и его соответствие уже существующим зданиям.

5.3. Отдельные положения проекта акта оперируют понятием "баланс потребления энергетических ресурсов" (подпункт 4 пункта 271 Требований в редакции Изменений). Определение указанного понятия в рамках действующего законодательства, форма такого баланса и методика составления в настоящее время не определены, что приводит к невыполнимости предлагаемого регулирования.

6. Согласно пункту 6.1 сводного отчета и пояснительной записке, проект акта направлен на совершенствование требований к мероприятиям по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности зданий, строений и сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов, в том числе в части обеспечения разработки схем оснащения приборами учета используемых энергетических ресурсов с устройствами сбора и передачи данных.

При этом соответствующие изменения предусматривают как дополнение имеющихся разделов проектной документации указанными сведениями, так и формирование отдельного раздела, содержащего сводные сведения из других разделов проектной документации.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 15 Плана мероприятий ("дорожной карты") "Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства", утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. N 1336-р, Минстроем России разрабатывается проект постановления Правительства Российской Федерации, направленный на оптимизацию требований к составу и содержанию разделов проектной документации объектов капитального строительства (далее - проект по оптимизации). Причем одним из способов обеспечения соответствующей оптимизации в рамках данного проекта постановления является сокращение количества разделов проектной документации, так как содержащиеся в них мероприятия и решения дублируются в других разделах.

Таким образом, одновременное размещение одних и тех же сведений о соблюдении необходимых требований как в отдельных "специализированных" разделах проектной документации, так и в виде обобщенной информации в дополнительном разделе, является избыточным, поскольку потребует привлечения дополнительных ресурсов на компиляцию соответствующих данных, что приведет к риску увеличения сроков и стоимости подготовки проектной документации. Кроме того, при реализации данного подхода возможны разночтения в сведениях, содержащихся в различных разделах проектной документации, что может увеличить риск получения отрицательного заключения экспертизы.

Указанное замечание подтверждается также позициями Российского союза промышленников и предпринимателей, ООО "Группа компаний Н.Э.П.С." и ФАУ "Главгосэкспертиза", представленными в ходе проведения публичных консультаций.

Учитывая изложенное, полагаем, что утверждаемые проектом акта Изменения требуют значительной доработки и не могут быть поддержаны в представленной редакции.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Решение проблемы предложенным способом регулирования не обосновано.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 2 л. в 1 экз.

Приложение
к заключению об оценке регулирующего воздействия
на проект постановления Правительства Российской Федерации
"О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации
от 16 февраля 2008 г. N 87"

Сводная таблица требующих рассмотрения разработчиком в целях учета при доработке проекта акта замечаний и предложений, поступивших в ходе проведения публичных консультаций

NN пп	Нормативное требование в редакции проекта акта	Замечания и предложения
1.	подпункт "ж" пункта 16 Требований в редакции Изменений, подпункт "т1" пункта 17 Требований в редакции Изменений, подпункт "р2" пункта 21 Требований в редакции Изменений	Отдельные положения проекта акта оперируют понятием "конструктивные решения" в отношении системы электроснабжения (подпункт "ж" пункта 16 Требований в редакции Изменений), системы водоснабжения (подпункт "т1" пункта 17 Требований в редакции Изменений), системы отопления, вентиляции и кондиционирования (подпункт "д1" пункта 19 Требований в редакции Изменений), системе газоснабжения (подпункт "р2" пункта 21 Требований в редакции Изменений), что не соответствует устоявшейся строительной терминологии (ГОСТ 21.501-2011 "Система проектной документации для строительства. Правила выполнения рабочей документации архитектурных и конструктивных решений").
2.	абзац четвертый подпункта 10 пункта 271 Требований в редакции Изменений	Отдельные положения проекта акта оперируют понятием "технологиям, включая инженерные системы" (абзац четвертый подпункта 10 пункта 271 Требований в редакции Изменений). Определение понятия "инженерные системы" в рамках градостроительного законодательства и технического регламента не предусмотрено. Так, пунктом 21 статьи 2 технического регламента определено понятие "система инженерно-технического обеспечения", а пунктом 20 статьи 2 технического регламента определено понятие "сеть инженерно-технического обеспечения", отношение которых к технологическим решениям представляется сомнительным.
3.	подпункт "о1" пункта 14 Требований в редакции Изменений	Устанавливается невыполнимое положение вследствие неопределенности термина "инженерно-технические решения".
4.	подпункт 4 пункта 22 Требований в редакции Изменений	Устанавливается невыполнимое положение вследствие того, что конструктивными решениями, используемыми на объектах производственного назначения, являются несущие и ограждающие конструкции, которые разрабатываются совсем в другом разделе проектной документации и не имеют отношения к энергетической эффективности технологических решений. Таким образом, требование применительно к данному пункту невыполнимо.
5.	В целом по проекту акта	Положения проекта акта противоречат более ранним и уже обсужденным версиям документа, которые были подготовлены Минстроем Росси. В указанных ранних версиях проекта акта хоть и не удачно и в большей части декларативно, Минстрой России стремился реализовать концепцию оптимизации Требований с целью устранения в нем излишних административных барьеров, путем формального уменьшения количества разделов проектной документации и перераспределения в них информации. Рассматриваемый проект акта не направлен на "оптимизацию" Требований. Кроме того сама структура рассматриваемого документа в части состава разделов, их нумерация противоречит указанным ранним версиям Минстроя России. То есть имеет место полная рассогласованность и отсутствие преемственности при разработке проектов одних и тех же документов.
6.	В целом по проекту акта	Предлагаемое проектом акта регулирование на практике приведет к неопределенности при проведении экспертизы проектной документации. С одной стороны вопрос энергосбережения прямо не является предметом экспертизы, с другой стороны органы исполнительной власти, уполномоченные на выдачу разрешения на строительство и необоснованно взявшие на себя функцию ревизии положительных заключений (особенно негосударственной экспертизы) непременно будут требовать включения в составе экспертного заключения оценки данного раздела, хотя по нему не существует даже направления деятельности при аттестации на статус эксперта. Тем более, что сам раздел является обобщением данных и сведений, включенных в иные разделы и подразделы проектной документации. Кстати, это относится и к остальным разделам, направления деятельности в приказе Минрегионразвития от 27.03.2012 N 127 об аттестации экспертов, по которым также отсутствуют соответствующие направления деятельности ("Мероприятия по обеспечению доступа инвалидов", "Требования к обеспечению безопасной эксплуатации объектов капитального строительства", "Сведения о нормативной периодичности выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома, необходимых для обеспечения безопасной эксплуатации такого дома_" и предложенный к обсуждению раздел "Мероприятия по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности_"