Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ "Об утверждении норм естественной убыли при транспортировке цемента, кварцевого песка и других строительных материалов" (N 35860-СШ/Д26и от 24.11.2016)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации "Об утверждении норм естественной убыли при транспортировке материально-производственных запасов по цементу, кварцевому песку и другим строительным материалам" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минстроем России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в период с 22 августа 2016 года по 2 сентября 2016 года, а также проекта акта и сводного отчета в период с 20 сентября 2016 года по 15 октября 2016 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/08-16/00052967).

Основанием для разработки проекта акта является пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2012 г. N 814 "О порядке утверждения норм естественной убыли при хранении и транспортировке материально-производственных запасов" (далее - постановление Правительства N 814).

Целью предлагаемого регулирования является установление норм естественной убыли при транспортировке материально-производственных запасов по цементу, кварцевому песку и другим строительным материалам.

В сводке предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта, представленной разработчиком, замечаний и предложений не поступало.

В соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия с 11 ноября по 18 ноября 2016 года Минэкономразвития России проведены публичные консультации по проекту акта. В ходе проведенных публичных консультаций были получены позиции Акционерного общества "Федеральная грузовая компания", Общероссийской общественной организации "Деловая Россия". Указанные замечания и предложения были частично учтены при составлении настоящего заключения.

По проекту акта с учетом публичных консультаций имеются следующие замечания.

1. Согласно пункту 3 постановления Правительства N 814 разработанные федеральными органами исполнительной власти нормы естественной убыли, применяемые при перевозках всеми видами транспорта (кроме трубопроводного), утверждаются совместно с Министерством транспорта Российской Федерации. При этом проект акта предполагает утверждение только Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Вместе с тем пункт 4 постановления Правительства N 814 регламентирует необходимость согласования норм естественной убыли с Министерством экономического развития Российской Федерации.

Таким образом, считаем необходимым соблюдение требований постановления Правительства N 814 и утверждение совместного проекта акта с Министерством транспорта Российской Федерации с согласованием с Минэкономразвития России.

2. Минэкономразвития России обращает внимание на то, что проблемой, на решение которой направлено регулирование, заявленной разработчиком в сводном отчете, являются устаревшие нормы по естественной убыли при транспортировке материальных ресурсов в строительстве. Однако таблица, представленная в Приложении к проекту акта, дублирует действующие нормы естественной убыли материальных ресурсов в строительстве (далее - нормы), введенные в действие постановлением Госстроя Российской Федерации от 25 декабря 2003 г. N 216 "О нормах естественной убыли при хранении и транспортировке материальных ресурсов в строительстве" (далее - постановление Госстроя).

Таким образом, считаем указанную проблему и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, необоснованной.

Вместе с тем, учитывая требование пункта 1 постановления Правительства N 814 о необходимости пересмотра норм естественной убыли не реже одного раза в 5 лет, считаем необходимым провести пересмотр норм естественной убыли, установленных постановлением Госстроя. Кроме того, учитывая, что в соответствии с абзацем 2 пункта 4 постановления Правительства N 814 действуют Методические рекомендации по разработке норм естественной убыли, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 31 марта 2003 г. N 95 (далее - Методические рекомендации), в которых, в том числе определён перечень субъектов Российской Федерации, относящихся к той или иной климатической зоне, а также перечень потерь товарно-материальных ценностей, которые могут быть отнесены к естественной убыли, включение в проект акта примечания, содержащего аналогичные нормы, является нецелесообразным и не соответствующим нормам постановления Правительства N 814.

Таким образом, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость исключения указанных норм из проекта акта.

3. Методическими рекомендациями утверждена терминология относительно норм естественной убыли при хранении и транспортировке товарно-материальных ценностей. Примечаниями к проекту акта устанавливаются основные термины и особенности применения норм естественной убыли при транспортировке материально-производственных запасов по цементу, кварцевому песку и другим строительным материалам. Отмечаем, что предусмотренные проектом акта термины не соответствует терминологии, предлагаемой указанными методическими рекомендациями.

Так, методическими рекомендациями к нормам естественной убыли относится только уменьшение массы товара вследствие его биологических и физико-химических свойств. Проектом акта к потерям при естественной убыли относятся потери не только массы, но и объема товара, что расширяет сферу применения проекта акта.

Кроме того, в соответствии с методическими рекомендациями технологические потери и потери от брака не относятся к естественной убыли. В проекте акта отсутствует указание, что указанные потери к естественной убыли не относятся.

Таким образом, в соответствии с проектом акта технологические потери и потери от брака могут быть отнесены к естественной убыли, что способно привести к необоснованному завышению материальных расходов для целей налогообложения и, как следствие, необоснованному снижению налоговых поступлений в бюджет.

Подпунктом 2 пункта 7 статьи 254 Налогового кодекса Российской Федерации, пунктом 1 постановления Правительства N 814 и методическими рекомендациями нормы естественной убыли товарно-материальных ценностей применяются в части потерь от недостачи и (или) их порчи. Проектом акта регламентируется, что нормы естественной убыли строительных материалов применяются только в случае фактической недостачи материалов.

Таким образом, проектом акта сужается область материальных расходов для целей налогообложения, что приводит к дополнительным расходам субъектов предпринимательской и иной деятельности.

Отмечаем, что несоответствие терминологии приводит к неоднозначности толкования указанных терминов и затрудняет использование проекта акта для применения норм естественной убыли.

Таким образом, считаем необходимым синхронизировать терминологию, применяемую в проекте акта, с терминологией, используемой в Налоговом кодексе Российской федерации, постановлении Правительства N 814 и методических рекомендациях.

4. Сборник норм естественной убыли при хранении и транспортировке материальных ресурсов в строительстве РДС 82-2003, введенный в действие постановлением Госстроя, включает 3 раздела: нормы естественной убыли строительных материалов при транспортировании; нормы естественной убыли при перевозках нефтепродуктов и топливной продукции в строительстве; нормы естественной убыли строительных материалов, нефтепродуктов и топливной продукции при хранении на складах в строительстве.

Проектом акта предполагается установление норм естественной убыли материально-производственных запасов по цементу, кварцевому песку и другим строительным материалам при транспортировке. При этом проектом акта признается неподлежащим применению постановление Госстроя. Следует учесть, что нормы естественной убыли нефти и нефтепродуктов при перевозке железнодорожным, автомобильным, водным видами транспорта и в смешанном железнодорожно-водном сообщении утверждены приказом Минэнерго России и Минтранса России от 1 ноября 2010 г. N 527/236. Нормы естественной убыли нефтепродуктов при хранении утверждены приказом Минэнерго России от 13 августа 2009 г. N 364. Нормы естественной убыли строительных материалов при хранении на складах отсутствуют.

Таким образом, признание неподлежащим применению постановление Госстроя может быть поддержано в случае разработки не только норм естественной убыли материально-производственных ценностей при транспортировке, но и при разработке норм естественной убыли при хранении материально-производственных запасов по цементу, кварцевому песку и другим строительным материалам.

5. Проектом акта при расчете норм естественной убыли материально-производственных запасов по цементу, кварцевому песку и другим строительным материалам при перевозке учитываются климатические зоны, период года, вид транспорта и способ перевозки. Отмечаем, что при перевозке строительных материалов на различные расстояния естественная убыль может отличаться.

Кроме того, проектом акта не предусмотрены повышающие коэффициенты при проведении нескольких логистических операций при транспортировке в рамках одного товародвижения (дополнительные перегрузки). Например, перегрузка строительных материалов может быть сопряжена с дополнительными перемещениями партий груза в порту (операции на складе - сортировка, дробление и т.д.), что приводит к дополнительным потерям. В то же время, остается неясным, можно ли применять установленные нормы естественной убыли к каждой логистической операции, или же указанные нормы распространяются на перевозки в рамках одного товародвижения независимо от количества совершенных манипуляций.

Таким образом, считаем целесообразным при определении норм естественной убыли предусмотреть расстояние перевозок и проведение всех логистических операций в качестве факторов естественной убыли, которые должны быть регламентированы утверждаемыми нормами.

6. Пунктом 1 примечаний приложения к проекту акта установлены виды потерь количества (массы, объема) товара вследствие ее физико-химических свойств, возникающие при транспортировке (транспортирование материалов со склада производителя до склада потребителя (и их приеме), включая погрузочно-разгрузочные операции). К таким потерям относится раскрошка, раструска и распыление при погрузочно-разгрузочных операциях.

Минэкономразвития России отмечает, что указанные потери могут возникнуть не только при погрузочно-разгрузочных операциях, но и при транспортировке.

Таким образом, считаем необходимым дополнить пункт 1 примечаний приложения к проекту акта в части раскрошки, раструски и распыления при транспортировке.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, не обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 3 л. в 1 экз.