Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Распоряжения Правительства Российской Федерации "Об утверждении критериев, в соответствии с которыми системообразующие организации российской экономики и их дочерние организации должны в обязательном порядке находится в юрисдикции Российской Федерации" (N 592-СШ/Д26вн от 24.04.2017)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), провело оценку регулирующего воздействия проекта постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении критериев определения системообразующих организаций российской экономики и их дочерних организаций, которые в обязательном порядке должны находиться в юрисдикции Российской Федерации" (далее - проект акта) и сообщает следующее.

Проект акта разработан на основании подпункта "г" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации о дополнительных мерах по стимулированию экономического роста от 14 мая 2014 г. N Пр-1159 (далее - поручение N Пр-1159). По информации, предоставленной разработчиком, проект акта разработан в целях перевода системообразующих предприятий и их дочерних организаций в юрисдикцию Российской Федерации.

Публичное обсуждение проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проведено в сроки с 12 сентября по 14 ноября 2016 г. посредством размещения указанных документов на официальном сайте для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения regulation.gov.ru (ID проекта:02/07/09-16/00054769). В ходе публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета замечания были получены от Российского союза промышленников и предпринимателей и от гражданки В.П. Лагаевой. Данные замечания и предложения были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета, в которой им была прокомментирована позиция о неучете указанных замечаний.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил проведения оценки регулирующего воздействия, соблюдены.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России в срок с 20 декабря по 26 декабря 2016 г. были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с представителями предпринимательского сообщества с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования.

По итогам проведения дополнительных публичных консультаций были получены положительные отзывы от Национального объединения изыскателей и проектировщиков, АО ХК "Сибцем", ОАО "НТЦ "Промышленная безопасность", ПАО "РАО Энергетические системы Востока", ПАО НК "РуссНефть", АО "Федеральная грузовая компания", а также замечания и предложения от Российского союза промышленников и предпринимателей, Международной ассоциации аэропортов, АО "Полюс", Банк ВТБ (ПАО), ПАО "Газпром нефть", АО "ЗарубежНефть", ООО УК "Кузнецкий уголь", АО "Национальная иммунобиологическая компания", ПАО "НОВАТЭК", ФГУП "Росморпорт", ПАО НК "Роснефть", АО "Россельхозбанк", Общероссийского отраслевого объединения работодателей "Союз работодателей атомной промышленности, энергетики и науки России", ПАО "Татнефть" им. В.Д. Шашина, НП "Русская сталь".

Указанные позиции учтены при подготовке настоящего заключения об оценке регулирующего воздействия проекта акта.

По результатам оценки регулирующего воздействия, с учетом результатов дополнительных публичных консультаций по проекту акта имеются следующие замечания.

1. Согласно поручению N Пр-1159 в качестве дополнительной меры по стимулированию экономического роста поставлена задача по разработке и утверждению: 1) критериев, в соответствии с которыми системообразующие организации российской экономики и их дочерние организации в обязательном порядке должны находиться в юрисдикции Российской Федерации; 2) определение формы, условий, порядка, сроков и способов стимулирования перевода организаций, находящихся в юрисдикции иностранных государств, в юрисдикцию Российской Федерации. Следовательно, указанным поручением поставлена задача по формированию в первую очередь механизма стимулирования перевода организаций, находящихся в юрисдикции иностранных государств, в юрисдикцию Российской Федерации и только во вторую определения перечня критериев, идентифицирующих предприятия и их дочерние организации в качестве системообразующих. При этом в логике поручения N Пр-1159 конечным результатом его реализации не является введение дополнительных ограничений хозяйственной деятельности для определенной группы организаций, а стимулирование объемов воспроизводства и потребления во всех секторах экономики.

Однако проект акта содержит только перечни критериев, при соответствии хотя бы одному из которых организация будет отнесена к системообразующим и должна находиться в "юрисдикции Российской Федерации", а также критериев, соответствие которым дает основания отнесения дочерних организаций к системообразующим, что также накладывает на них ограничение по принципу юрисдикции.

Таким образом, предлагаемое проектом акта регулирование не позволит выполнить поставленную поручением задачу, но вводит необоснованные и нецелесообразные ограничения хозяйственной деятельности для определенной группы хозяйствующих обществ.

Вместе с тем в рамках проводимой Минэкономразвития России в 2015 году работы по повышению устойчивости функционирования российской экономики, а также снижения негативных последствий от возможных кризисных явлений обеспечено принятие решения Правительства Российской Федерации (протокол заседания Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции от 5 февраля 2015 г. N 1), которым был утвержден перечень системообразующих организаций (197 ед.), являющихся:

- крупнейшими юридическими лицами, зарегистрированными в Российской Федерации, оказывающими существенное влияние на формирование ВВП, занятость населения и социальную стабильность и осуществляющими деятельность в секторах промышленности, агропромышленном комплексе, строительстве, транспорте и связи;

- юридическими лицами, зарегистрированными в Российской Федерации, оказывающими существенное влияние на формирование ВВП, занятость населения и социальную стабильность и входящими в промышленные группы, холдинговые структуры, вертикально интегрированные компании;

- организациями, осуществляющими свою деятельность в том числе на территории Российской Федерации, оказывающими существенное влияние на формирование ВВП, управляющими компаниями, которые находятся в иностранной юрисдикции.

В указанный перечень были включены только холдинги и вертикально интегрированные компании, прибыль которых формирует более 70% совокупного национального дохода, а численность занятых составляет более 20% от общего количества занятых в экономике.

Кроме того, в перечень системообразующих организаций были включены крупнейшие холдинги и вертикально интегрированные компании зарегистрированные как в Российской Федерации, так и в иностранных государствах.

При этом задачей формирования перечня системообразующих организаций являлось выявление хозяйственных обществ, которые возможно отнести к крупным субъектам предпринимательства, негативные тенденции в финансово-экономическом состоянии которых могут быть сопряжены с потенциальными рисками для экономической и социальной стабильности. В целях их поддержки в период стагнации экономики на определенных условиях им оказывалась государственная гарантийная поддержка, направленная на развитие предприятий и реструктуризацию ранее привлеченных кредитов в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2012 г. N 825 "О порядке предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами на цели, установленные Правительством Российской Федерации в рамках мер, направленных на повышение устойчивости экономического развития при ухудшении ситуации на финансовых рынках".

Однако, учитывая отсутствие механизма стимулирования (любые формы государственной поддержки или преференции) хозяйствующих обществ к государственной регистрации исключительно в Российской Федерации, проектом акта не формируются мотивационные предпосылки к переводу организации из иностранной в российскую юрисдикцию и, как конечной цели, к экономическому росту.

2. Проект акта содержит термины, которые, во-первых, не определены действующим законодательством Российской Федерации; во-вторых, используются в нормативных правовых и нормативных актах Банка России в иных целях, отличных от целей и задач, поставленных поручением; в-третьих, проектом акта также не раскрывается содержание применяемых терминов.

2.1. Так, исходя из наименования проекта акта и содержания его отдельных положений, устанавливаемые критерии направлены на обеспечение возможности идентификации из всей совокупности хозяйствующих обществ определенных организаций, которые могут быть отнесены к "системообразующим". Вместе с тем проектируемым регулированием не определено, влияние на какие именно системы оказывают хозяйствующие общества, отнесенные к системообразующим.

Вместе с тем, например, указанием Банка России от 22 июля 2015 г. N 3737-У "О методике определения системно значимых кредитных организаций" определен набор критериев отнесения кредитных организаций к категориям системно значимых исключительно в банковском секторе экономики, исходя из отраслевой принадлежности организаций. В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 27 июня 2011 г. N 161-ФЗ "О национальной платежной системе" установлены критерии отнесения операторов платежных систем к системно значимым платежным системам. Указанная дифференциация отдельных хозяйствующих субъектов из всей совокупности необходима была регулятору для усиления именно функций контроля и надзора в отношении хозяйствующих субъектов, финансовая устойчивость которых влияет на финансовую устойчивость определенного сегмента банковского или финансового сектора экономики.

Однако проектом актом не устанавливаются подходы к определению целевых ориентиров при дальнейшем регулировании хозяйственной деятельности организаций, отнесенных к системообразующим, а также не определяется, по отношению к каким системам указанные организации будут признаны "образующими".

2.2. Также неопределенным является вводимый проектом акта термин "дочерняя организация". В Гражданском кодексе Российской Федерации, а также в федеральных законах от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" и от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" установлена дефиниция "дочернее общество".

Таким образом, исходя из вводимого проектом акта в правовой оборот понятия "дочерняя организация", под данную категорию субъектов регулирования попадает любая организация независимо от организационно-правовой формы собственности, а также направленности деятельности, в том числе некоммерческие организации. Следовательно, исходя из вышеизложенного, неясен принцип отнесения, например, некоммерческой организации к системообразующим.

2.3. Ключевым требованием, предъявляемым к организациям, отвечающим критериям системообразующих, является обязательность нахождения организации в юрисдикции Российской Федерации.

В тексте проекта акта не раскрывается понятие "юрисдикция Российской Федерации", что может вызвать неопределенность при применении предлагаемого проектом акта регулирования.

Однако в законодательстве Российской Федерации данный термин также не определен и используется в разных залогах применительно к различным правоотношениям.

Так, например, в статьях 150, 345 Налогового кодекса Российской Федерации термин "юрисдикция Российской Федерации" трактуется как "территории, находящиеся в юрисдикции Российской Федерации". Аналогичный подход используется в постановлениях Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2016 г. N 282 "О внесении изменений в перечень медицинских товаров, реализация которых на территории Российской Федерации и ввоз которых на территорию Российской Федерации и иные территории, находящиеся под ее юрисдикцией, не подлежат обложению (освобождаются от обложения) налогом на добавленную стоимость", от 28 апреля 2003 г. N 249 "О порядке и условиях взимания регулярных платежей за пользование недрами с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации". Вместе с тем указанные нормативные правовые акты или их положения затрагивают вопросы перемещения продукции или территории ее добычи.

Кроме того, возможным вариантом определения юрисдикции организации может быть место регистрации в качестве юридического лица и постановки на налоговый учет в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Однако, при буквальном толковании проекта акта, для системообразующих организаций может быть введен запрет не только на регистрацию в качестве резидента иностранного государства, но и на осуществление деятельности юридическим лицом-резидентом Российской Федерации на территории, не относящейся к юрисдикции Российской Федерации, что может послужить реальным барьером при реализации совместных проектов за рубежом, инвестирование в капитал компаний-нерезидентов Российской Федерации, в том числе в рамках Евразийского экономического союза.

Таким образом, учитывая отсутствие законодательно закрепленного определения термина "юрисдикция Российской Федерации", а также определения, к каким правоотношениям данная дефиниция может быть применена, без определения указанного термина в проекте акта вводимые требования являются недостаточно определенными, а их реализация на практике может привести к негативным последствиям.

3. Отдельные критерии определения системообразующих организаций требуют уточнения и конкретизации.

3.1. Так, пунктом 1 проекта акта устанавливается, что в целях определения системообразующей организации она должна удовлетворять одному из количественных критериев и должна в обязательном порядке находиться в юрисдикции Российской Федерации. По мнению участников публичных консультаций, применение такого подхода может привести к тому, что любая достаточно крупная организация будет признана системообразующей, а иностранная организация, осуществляющая свою деятельность в Российской Федерации, должна будет в обязательном порядке перейти в юрисдикцию Российской Федерации, что может создать значительные финансовые, правовые и репутационные риски для деятельности иностранных организаций, приведет к ослаблению конкурентных позиций российских компаний на международных рынках и, как следствие, резко сократит вероятность привлечения иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации.

Таким образом, предлагаемое проектом акта регулирование необоснованно увеличивает количество организаций, которые могут быть признаны системообразующими, что может привести к тому, что любая экономическая деятельность иных государств в Российской Федерации будет ограничена, что приведет к дополнительным финансовым и административным издержкам организаций.

3.2. Количественные критерии, перечисленные в пункте 1 проекта акта, допускают неопределенность при их применении. Так, пунктом 1.1 проекта акта предлагается применять для определения системообразующей организации такой критерий, как "выручка по итогам года", однако неясно, по каким правилам составления финансовой отчетности (РСБУ или МСФО) будет применяться данный критерий, также не определяется вид деятельности, выручка от осуществления которого включается в данный показатель. Кроме того, неясно, какая выручка должна учитываться при расчете данного показателя (выручка от осуществления соответствующей деятельности на территории Российской Федерации, или также выручка, полученная от деятельности за рубежом, или общий объем выручки). Также проектом акта вводится недостаточно определенный показатель - численность персонала. При этом остается неясным, учитывается ли в этом показателе численность работников подразделений, в том числе находящихся за рубежом.

В этой связи указанные положения проекта акта нуждаются в уточнении в целях исключения неопределенности при их применении.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения заявленной проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 4 л. в 1 экз.