Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении особенностей рекультивации земель, на которых расположены леса и которые подверглись загрязнению и иному негативному воздействию, мер по сохранению лесных насаждений, лесных почв, среды обитания объектов животного мира, других природных объектов в лесах" (от 20.04.2017 г. N 10771-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Особенностей рекультивации земель, на которых расположены леса и которые подверглись загрязнению и иному негативному воздействию, мер по сохранению лесных насаждений, лесных почв, среды обитания объектов животного мира, других природных объектов в лесах" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта подготовлен в соответствии с статьей 60.12 Лесного кодекса Российской Федерации с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 23 июня 2016 г. N 218-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования лесных отношений".

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком в полном объеме не соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 21 ноября 2016 года по 20 января 2017 года. Предложения по проекту акта поступили от граждан Ю.Г. Ильчук, Е.Ю. Бакун, Н.И. Толстых, О.В. Логиновой, К. Сверкуновой. Указанные замечания и предложения включены разработчиком в сводку предложений, в которой указаны сведения об их учете либо о причинах отклонения.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/07/11-16/00059244).

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основной группой субъектов предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности, интересы которой будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются лесопользователи (90 тыс. ед.).

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 3 апреля 2017 года по 10 апреля 2017 года. В рамках публичных консультаций замечания и предложения к проекту акта не поступали.

Сводный отчет не содержит полной и достоверной информации, направленной на обеспечение оценки регулирующего воздействия.

1. В пунктах 3-5 сводного отчета отсутствует информация о проблемах, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, анализ международного опыта, цели предлагаемого регулирования.

В пункте 3 сводного отчета указано, что в настоящее время отсутствуют обобщенные особенности рекультивации земель, на которых расположены леса и которые подверглись загрязнению и иному негативному воздействию, и мер по сохранению лесных насаждений, лесных почв, среды обитания объектов животного мира, других природных объектов в лесах.

Однако заявленная разработчиком проблема не совсем корректна, поскольку в настоящее время отсутствует утвержденный общий порядок рекультивации земель (см. замечание 1 настоящего заключения).

Обращаем внимание, что согласно пункту 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика), формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

В этой связи наличие поручений по разработке тех или иных нормативных правовых актов не может само по себе, без анализа возможных путей реализации указанных поручений, являться достаточным обоснованием целесообразности введения нового правового регулирования и, соответственно, не должно использоваться при формулировании проблемы.

Согласно пункту 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования.

Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени.

2. В пунктах 8-9, 11 сводного отчета не приведена оценка доходов и расходов органов публичной власти и хозяйствующих субъектов, являющихся субъектами предлагаемого проектом акта регулирования, а также не указаны новые функции органов государственной власти по приему и обработке материалов.

Согласно пункту 3.10 Методики разработчиком в разделе 9 сводного отчета указывается оценка расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и оценка возможных поступлений, вызванных введением, изменением или отменой предлагаемого правового регулирования.

В соответствии с пунктом 3.12 Методики разработчиком в разделе 11 сводного отчета указывается оценка влияния проекта акта на совокупный уровень доходов и расходов всех участников отношений. Для каждой группы участников отношений, прямо или косвенно затронутых предлагаемым регулированием, приводится оценка ожидаемых дополнительных расходов и доходов (к примеру, размер платы за проведение государственной экологической экспертизы, стоимость проведения рекультивации земель при разливах нефти и нефтепродуктов).

Следовательно, разработчику необходимо провести оценку расходов хозяйствующих субъектов и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

3. Пункты 12-15 сводного отчета разработчиком не заполнены и не оценены риски неисполнения предлагаемого регулирования; необходимые для достижения заявленных целей регулирования организационно-технические, методологические, информационные и иные мероприятия; индикативные показатели; программа мониторинга и иные способы оценки достижения заявленных целей регулирования.

Разработчиком определено, что проект акта имеет высокую степень регулирующего воздействия. В соответствии с пунктом 8(1) Правил, если проекты актов имеют высокую степень регулирующего воздействия, такие проекты актов должны предусматривать положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности в соответствии с утвержденной приказом Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. N 669 Методикой оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования.

Считаем необходимым доработать проект акта на предмет включения положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Считаем необходимым доработать сводный отчет согласно представленным замечаниям.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.

1. Согласно части 4 статьи 60.12 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) (изменения вступили в силу с 1 марта 2017 года) особенности рекультивации земель, указанных в части 2 этой же статьи, меры по сохранению лесных насаждений, лесных почв, среды обитания объектов животного мира, других природных объектов в лесах утверждаются Правительством Российской Федерации.

В соответствии с частями 5-6 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) (изменения вступили в силу с 1 января 2017 года) лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений. Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством Российской Федерации.

При этом в настоящее время порядок рекультивации земель не установлен. Вместе с тем продолжают действовать Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденные совместным приказом от 22 декабря 1995 г. Минприроды России N 525, Роскомзема N 67 (далее - Основные положения), и постановление Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" (далее - Постановление N 140), которые были приняты до вступления в силу действующего ЗК РФ и применяются лишь в части, не противоречащей ЗК РФ.

Следовательно, в случае вступления в силу проекта акта одновременно с ним будут продолжать действовать Постановление N 140 и Основные положения в части, не противоречащей ЗК РФ. При этом полагаем невозможным считать последние тождественными общему порядку рекультивации земель, особенности которого устанавливаются проектом акта.

Считаем необходимым разработчику отказаться от принятия проекта акта до момента утверждения порядка рекультивации земель согласно статье 13 ЗК РФ.

При этом часть норм, носящих декларативный характер (пункты 2, абзац 10 пункта 9, пункты 19, 20, 22, 23 проекта акта), должны быть исключены из проекта акта.

Поскольку целью регулирования проекта акта является установление особенностей рекультивации земель, на которых расположены леса, то все требования, носящие общий характер, должны быть исключены из проекта акта и перенесены в общий порядок рекультивации земель (пункты 3, 4, 5, 6, 9, абзац 2 пункта 13, пункты 14, 15, 16, 17 проекта акта).

Положения, устанавливающие особенности рекультивации земель при разливах нефти и нефтепродуктов и транспортировке и применении химических веществ (абзац 3 пункта 13, 24, 25, 26 проекта акта), также должны быть перенесены в общий порядок рекультивации земель.

Кроме того, после вступления в силу такого порядка считаем необходимым разработчику повторно проработать поступившие в ходе публичного обсуждения проекта акта замечания и предложения на предмет исключения из проекта акта норм, дублирующих действующее законодательство.

2. Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Федеральный закон N 174-ФЗ) предусмотрено проведение государственной экологической экспертизы (далее - ГЭЭ) в отношении проектов рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I - V классов опасности. При этом проведение ГЭЭ в отношении проектов рекультивации других видов земель Федеральным законом N 174-ФЗ не предусмотрено.

По мнению участников публичного обсуждения проекта акта, рекультивация, не требующая индивидуальных проектов ввиду повторяющихся по характеру загрязнения участков, однотипности ландшафта, типа почв, биотопа, может осуществляться на основании типового проекта рекультивации земель. В частности, такая практика закреплена в законодательстве субъектов Российской Федерации и на уровне актов органов местного самоуправления.

Полагаем возможным поддержать указанное предложение участника публичных консультаций и рекомендовать разработчику уточнить в проекте акта случаи, при которых наличие положительного заключения ГЭЭ будет являться обязательным условием проведения рекультивации земель. Кроме того, полагаем возможным разработчику проработать вопрос о возможности подготовки типового проекта рекультивации земель.

3. Согласно пункту 9 проекта акта при возврате рекультивированных земель сдающая сторона должна представлять следующие материалы:

- разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, или акт технического расследования аварии, самовольного нарушения, отражающий причину, время, вид и размер нарушения, документы, подтверждающие оплату ущерба в результате нарушения земельного, лесного и природоохранного законодательства;

- выкопировку с плана землепользования с границами рекультивированных участков в масштабе, установленном лесоустроительной инструкцией;

- проект рекультивации земель, имеющий положительное заключение государственной экологической экспертизы в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, техническую документацию на мелиоративные, противоэрозионные, гидротехнические, лесомелиоративные, агротехнические и иные мероприятия, предусмотренные проектом рекультивации земель, акты проведения их испытаний;

- данные почвенных, инженерно-геологических, гидрогеологических и других необходимых обследований до проведения работ, связанных с нарушением почвенного покрова, и после рекультивации нарушенных земель;

- схему расположения наблюдательных скважин, постов наблюдения за трансформацией почвенно-грунтовой толщи рекультивированных лесных участков, если их создание предусмотрено проектом;

- материалы проверок работ по рекультивации земель, осуществленных контрольно-инспекционными органами или специалистами проектных организаций в порядке авторского надзора, при наличии таких документов;

- результаты анализа почв на содержание загрязняющих веществ перед началом и после окончания работ по рекультивации земель с указанием на абрисе (плане) участка места отбора проб, уровня радиационного фона, остаточного содержания загрязняющих веществ;

- фотографии участка до и после рекультивации.

При этом неясно, кто должен представить указанные документы ("сдающая сторона"), каким нормативным правовым актом установлен порядок выдачи разрешений на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, правила выкопировки с плана землепользования, порядок проведения испытаний, а также почвенных и других обследований до и после рекультивации земель, порядок проведения анализа почв. ЛК РФ и ЗК РФ указанные виды документов и работ не регламентированы.

Аналогичное замечание может быть отнесено и к пунктам 12 и 14 проекта акта.

Также в пунктах 12 и 14 проекта акта обязанность определения уровня загрязнения земель возложена на виновных в таком загрязнении лиц. При этом не всегда такие лица могут быть известны. Кроме того, неясно, с какой целью необходимо обязательно привлечение к указанной процедуре аккредитованных организаций. Проектом акта не устанавливается область аккредитации указанных организаций, а также предметная сфера их деятельности.

4. Согласно пункту 10 проекта акта в случаях, когда некоторые виды работ по рекультивации земель, например, устранение затопления и подтопления территорий, удаленных от водоприемников, технически невыполнимы или требуют чрезвычайных расходов, лицу, виновному в порче земель, может быть согласовано органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 ЛК РФ, проведение компенсационных мелиоративных работ на других участках такой же площади, чтобы сохранить общую площадь лесопродуцирующих земель района.

При этом статьями 81-84 ЛК РФ подобные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления не установлены.

5. В абзаце 1 пункта 13 проекта акта сформулировано определение понятия "химическое загрязнение земель", которое отсутствует в законодательстве.

При этом не установлен порядок определения уровня загрязнения земель химическими веществами, проведение которого необходимо согласно пункту 14 проекта акта.

Кроме того, согласно статье 14 Земельного кодекса Российской Федерации земли и земельные участки, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, а также расположенные на них здания, сооружения используются в соответствии с Правилами использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2004 г. N 112.

Считаем необходимым указанное определение исключить из проекта акта.

6. В соответствии с пунктом 17 проекта акта работы по рекультивации земель принимаются органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81-84 ЛК РФ, при соблюдении следующих условий:

работы выполнены в полном соответствии с проектом рекультивации земель, имеющим положительное заключение государственной экологической экспертизы в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

лесной участок очищен от захламленности;

в случае проведения рубок в процессе рекультивации земель лесного участка рубка завершена, проведена очистка от порубочных остатков, проведено лесовосстановление, приживаемость культур составляет не менее 75 %;

остаточное содержание загрязнителей в почвах и грунтовых водах проверено и не превышает установленных норм;

в случаях, когда лесовосстановление на лесном участке не проводится, необходимо сохранение естественного распределенного равномерно напочвенного покрова с проективным покрытием не менее 50 % поверхности на сухих песчаных почвах и не менее 70 % поверхности на других типах почв или создание искусственного травостоя из многолетних трав с аналогичными характеристиками.

При этом статьями 81-84 ЛК РФ подобные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления не установлены. Неясно, кто и за чей счет осуществляет проверку остаточного содержания загрязнителей в почвах и грунтовых водах.

Считаем, что единственным критерием приемки работ может быть выполнение проекта рекультивации земель. Иные критерии необходимо исключить.

Кроме того, в общем порядке рекультивации земель необходимо предусмотреть главу о порядке сдачи-приемке рекультивированных земельных участков (сроки, закрытый перечень документов, закрытый перечень оснований для отказа в приемке).

7. Согласно пункту 21 проекта акта создание объектов лесной, лесоперерабатывающей инфраструктуры, строительство, эксплуатация и реконструкция объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, должны осуществляться в соответствии с проектом освоения лесов, получившим положительное заключение государственной или муниципальной экспертизы, с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды.

При этом действующим законодательством предусмотрено составление проектов освоения лесов только при предоставлении прав лесопользования на основании договоров аренды и постоянного бессрочного пользования. В связи с изложенным считаем, что в пункте 21 проекта акта необходимо указать документы, которыми следует руководствоваться при строительстве объектов на лесных участках, предоставленных в пользование на правах безвозмездного срочного пользования, сервитута (например, в соответствии с требованиями договора, решения о предоставлении лесного участка в пользование в случаях, когда лесопользование осуществляется без составления проектов освоения лесов).

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.