Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений" (подготовлен Минфином России 12.05.2017) (не действует)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений"
(подготовлен Минфином России 12.05.2017 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений" (далее - законопроект) подготовлен в целях совершенствования предоставления межбюджетных трансфертов.

I. В части совершенствования межбюджетных отношений на федеральном уровне.

Законопроектом предусматривается сокращение предельного размера дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации с 15 процентов до 10 процентов в целях обеспечения бюджетной устойчивости субъектов Российской Федерации и поддержания стабильного уровня долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации.

Уточняются условия предоставления бюджетного кредита субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию - отсутствие просроченной задолженности по бюджетным кредитам, полученным ранее.

Законопроект предусматривает установление порядка распределения межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации:

1) федеральным законом о федеральном бюджете (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации);

2) федеральным законом о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации (дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, иные межбюджетные трансферты).

Уточняются условия предоставления межбюджетных трансфертов, предусмотренные статьей 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации, к которым предлагается отнести ограничения по предельным значениям объема заимствований субъекта Российской Федерации, муниципальных заимствований, установленные статьей 106 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также исключить меры, предусмотренные главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку применение указанных мер регулируется главами 29 и 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законопроектом предусмотрено правовое регулирование предоставления из федерального бюджета дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. Указанные дотации предоставляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Предлагается исключить из статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации норму о Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации ввиду отмены понятия целевого бюджетного фонда (статья 17 Бюджетного кодекса Российской Федерации утратила силу) и неприменения его в других нормах законопроекта.

Законопроектом определен порядок "предварительного" (до принятия во втором чтении федерального закона о федеральном бюджете) согласования с субъектами Российской Федерации объемов распределения между бюджетами субъектов Российской Федерации субсидий из федерального бюджета.

Предусмотрены случаи и основания, когда целевые межбюджетные трансферты могут представляться в форме иных межбюджетных трансфертов, а также случаи и порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов на безвозмездной и возвратной основе.

Законопроектом уточняется порядок предоставления субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации:

- устанавливается требование к федеральным законам и нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о необходимости включения в них порядка определения общего объема субвенций для осуществления переданных полномочий и показатели (критерии) распределения общего объема таких субвенций;

- введено понятие "единой субвенции" бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, порядок формирования и предоставления которой устанавливается нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации;

- урегулированы особенности использования субвенции на оплату услуг почтовой связи и банковских услуг по выплате денежных средств гражданам в рамках обеспечения мер социальной поддержки и (или) компенсации затрат на обеспечение деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций) и государственных (муниципальных) учреждений, находящихся в их ведении, в связи с осуществлением переданных им полномочий Российской Федерации.

Предусматривается возможность предоставления новых форм межбюджетных трансфертов, так называемых "горизонтальных" субсидий:

субсидий из региональных бюджетов другим региональным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения;

Возможность предоставления "горизонтальных" субсидий устанавливается только для субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 10 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Уточнены нормы, предусматривающие введение в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) временной финансовой администрации.

К существующему механизму устанавливается обязанность субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в случае, если просроченная задолженность по бюджетным и долговым обязательствам бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в течение трех месяцев непрерывно по состоянию на первое число месяца, следующего за отчетным, превышает 10 процентов от объема налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета (местного бюджета) в последнем отчетном финансовом году, на основании соответствующего уведомления Министерства финансов Российской Федерации (финансового органа субъекта Российской Федерации), заключить соглашение о мерах по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и утвердить план восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Утверждение указанного плана и заключение с субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями) соглашений о мерах по восстановлению платежеспособности может стать превентивной мерой, позволяющей своевременно выявить риски неплатежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и принять меры к их оперативному устранению.

В целях повышения ответственности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований, за проведение неэффективной долговой и (или) бюджетной политики, неисполнение плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) установлена норма, позволяющая Правительству Российской Федерации обратиться к Президенту Российской Федерации, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) к представительному органу муниципального образования с предложением инициировать процесс отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), отставки главы муниципального образования соответственно.

II. В части совершенствования межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях.

Законопроектом в статьях 8, 9, 58, 63, 63.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации уточняются бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением по установлению единых нормативов отчислений в бюджеты соответствующих видов муниципальных образований от отдельных видов неналоговых платежей, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением (соответственно от административных штрафов; платы за негативное воздействие на окружающую среду; платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации; платы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков).

В отношении субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя уточняется возможность устанавливать для внутригородских муниципальных образований единые нормативы отчислений от всех неналоговых платежей, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Из бюджетных полномочий муниципального района исключается возможность определения целей и порядка предоставления субсидий из бюджетов городских, сельских поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", т.е. на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, поскольку указанные положения были исключены из данного закона в связи с принятием Федерального закона от 29.06.2015 N 187-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Законопроектом в статье 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации уточняются названия форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам. Поскольку местным бюджетам могут быть предоставлены из бюджета субъекта Российской Федерации не только дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением), но и дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов и иные дотации, в данной статье предусматривается общая формулировка - "дотации местным бюджетам".

Исключение возможности установления законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения форм предоставляемых межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов указанных субъектов Российской Федерации связано с необходимостью соблюдения ими установленного статьей 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа единства бюджетной системы Российской Федерации и соответствует бюджетным полномочиям указанных субъектов Российской Федерации, определенных статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В статье 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации уточняются основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам. Предусмотрено предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) при соблюдении соответствующими органами местного самоуправления условий, установленных пунктами 2-4 данной статьи, пунктом 3 статьи 92.1, статьями 106 и 107 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Уточняются подходы к расчету субъектами Российской Федерации уровней дотационности муниципальных образований, согласно которым из общего объема доходов местных бюджетов будут исключаться не только субвенции, но и иные межбюджетные трансферты между муниципальными районами и поселениями, предоставляемые в рамках заключаемых между ними соглашений о передаче полномочий по решению вопросов местного значения.

Предусматриваются ограничения по организации бюджетного процесса в отношении муниципальных образований с уровнем дотационности более 20 процентов. Такие муниципальные образования, помимо невозможности установления с очередного финансового года расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления, не смогут предоставлять субсидии бюджету другого муниципального образования.

Исключаются нормы неясного правоприменения, а именно "иные меры, установленные федеральными законами" при установлении субъектами Российской Федерации дополнительных мер по организации бюджетного процесса в отношении высокодотационных муниципальных образований.

Устанавливается особый порядок расчета уровня дотационности для преобразованных муниципальных образований, что не будет ограничивать органы местного самоуправления при принятии решений, связанных с преобразованием (объединением) муниципальных образований.

Расширяются случаи, при наступлении которых финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам до приведения в соответствие с требованиями статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации положений, обуславливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов. К этим случаям относится невыполнение органами местного самоуправления условий соглашения о мерах по восстановлению платежеспособности муниципального образования и (или) плана восстановления платежеспособности муниципального образования.

Законопроектом предусматривается утверждение финансовым органом субъекта Российской Федерации не позднее 15 ноября текущего финансового года перечня всех муниципальных образований, являющихся дотационными, а не только с уровнем дотационности более 5 процентов.

Исключение пункта 8 из статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации связано с включение аналогичной нормы в статью 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законопроектом в статьях 8, 137, 138, 142.1, 142.2, 142.8 исключаются положения о региональных, районном, окружном фондах финансовой поддержки муниципальных образований в связи с исключением положения о фондах финансовой поддержки различных публично-правовых образований и их неприменением в других нормах законопроекта. Указанные фонды не являются непосредственно фондами денежных средств, у них отсутствует собственная экономическая база, указанные фонды являются одним из видов бюджетных ассигнований.

В связи с внесенными Федеральным законом от 03.04.2017 N 62-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменениями, в том числе в части исключения идентичности понятий "городского поселения" и "городского округа", являвшегося ранее городским поселением со статусом городского округа, городской округ исключается из перечня получателей дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов), предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации.

Исключается выделение в составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) дотаций, отражающих отдельные показатели (условия), учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением).

Предусматривается возможность снижения субъектом Российской Федерации размеров критериев выравнивания финансовых возможностей и критериев выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также размеров дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований не только в случаях внесения федеральными законами изменений о перераспределении полномочий и (или) доходов бюджетов между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями, но и в случае внесения законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований изменений о перераспределении вопросов местного значения и (или) доходов бюджетов между соответствующими видами муниципальных образований, а также в случае внесения законами субъектов Российской Федерации изменений в перераспределении полномочий между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями.

При требовании о неснижении объема дотаций конкретному муниципальному образованию, предоставленных из бюджета субъекта Российской федерации, будет учитываться объем указанных дотаций, замененный дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц.

Вводятся нормы об утверждении на плановый период не распределенного между городскими, сельскими поселениями объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета муниципального района не более 20 процентов от общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20 процентов от общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода, а также об утверждении на плановый период не распределенного между внутригородскими районами объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета городского округа с внутригородским делением не более 20 процентов от общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20 процентов от общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.

При предоставлении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований из бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального района, городского округа с внутригородским делением) предусматривается возможность заключения финансовым органом субъекта Российской Федерации (муниципального района, городского округа с внутригородским делением) с главами муниципальных образований (руководителями исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований) соглашений, предусматривающих обязательства по достижению ими показателей социально-экономического развития соответствующих муниципальных образований, а также введения мер ответственности за нарушение порядка и сроков подписания указанных соглашений. Такие меры должны быть направлены на обеспечение муниципальными образованиями достижения показателей экономического развития субъектов Российской Федерации в рамках исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Новая статья 138.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации вводится в целях конкретизации таких видов дотаций, как дотации местным бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов и иные дотации местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации.

Законопроектом в статье 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации уточняются подходы к предоставлению и распределению субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе субсидий, распределяемых на конкурсной основе, заключению соглашений о предоставлении субсидий.

Предусматривается возможность утверждения субъектом Российской Федерации не распределенного на первый и на второй год планового периода между муниципальными образованиями объема субсидий в размере не более 5 процентов от их общего объема, и предусматривается обязательность при распределении субсидий между бюджетами двух и более муниципальных образований учета уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований в методике распределения субсидий.

В статье 139.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации уточняется порядок расчета размера ограничения по иным межбюджетным трансфертам и дотациям местным бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, предоставляемым из бюджета субъекта Российской Федерации в местные бюджеты. В целях стимулирования органов местного самоуправления к увеличению налогового потенциала муниципальных образований и устранения ограничений по предоставлению межбюджетных трансфертов на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций предлагается исключить из расчета указанного предельного размера иных межбюджетных трансфертов помимо "федеральных" иных межбюджетных трансфертов, иные межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях достижения наилучших значений показателей по увеличению налогового потенциала муниципальных образований и в целях ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Вводится положение о не распространении требования по ограничению размера иных межбюджетных трансфертов на города федерального значения в связи с особенностью формирования межбюджетных отношений в указанных субъектах Российской Федерации. Также уточняется распределение иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации.

Законопроектом в статье 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации уточняются подходы к предоставлению и распределению субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации.

Уточняются источники, за счет которых могут предоставляться субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в случае передачи субъектами Российской Федерации таких полномочий органам местного самоуправления в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Предусматривается возможность формирования единой субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации.

Законопроектом в статье 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации уточняются названия форм межбюджетных трансфертов из местных бюджетов. В связи с исключением субсидий, перечисляемых из бюджетов городских, сельских поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, а также в связи с введением "горизонтальных" субсидий на муниципальном уровне в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения используется обобщенное название субсидий - субсидии бюджетам муниципальных образований.

В связи с исключением названия "региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований" используется название субсидий, предоставляемых из местных бюджетов в субъект Российской Федерации - субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации в случаях, установленных статьей 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (т.е. "отрицательных трансфертов").

Уточняются подходы к предоставлению межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов).

В статье 142.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается возможность установления 20 процентов не распределенного на каждый год планового периода между городскими, сельскими поселениями объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета муниципального района.

В статье 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации уточняются подходы к определению уровня, установленного законом субъекта Российской Федерации, для предоставления субсидий из бюджетов городских, сельских поселений (внутригородских районов) и (или) муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений). Указанный уровень определяется по единой для каждой группы муниципальных образований методике, обеспечивающей сопоставимость их расчетных налоговых доходов.

Также конкретизируется вид муниципального образования (городской округ), в отношении которого, помимо городского округа с внутригородским делением, субъектом Российской Федерации устанавливается 1,3 кратное пороговое ограничение при взимании "отрицательных" трансфертов из местного бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации.

Расширяется возможность взыскания субъектом Российской Федерации "отрицательных" трансфертов не только за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, но и за счет местных налогов и сборов, что позволит осуществлять взыскание с муниципальных образований, не получающих налоговые доходы по единым (дополнительным) нормативам отчислений в рамках межбюджетного регулирования.

Статья 142.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации излагается в новой редакции, поскольку предусмотренные в ней направления предоставления межбюджетных субсидий были исключены Федеральным законом от 29.06.2015 N 187-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" из Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Предусматривается возможность предоставления "горизонтальных" субсидий из местных бюджетов местным бюджетам разных видов муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Законопроектом в статьях 142.4 и 142.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации конкретизируются цели направления иных межбюджетных трансфертов, направляемых из бюджетов муниципальных районов бюджетам городских, сельских поселений и обратно.

В статье 142.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации уточняется порядок определения общего объема дотаций и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением. Предусматривается возможность установления не распределенного на каждый год планового периода между внутригородскими районами объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета городского округа с внутригородским делением в размере 20 процентов.

Законопроектом в статье 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается возможность осуществления бюджетных полномочий исполнительно-распорядительного органа городского, сельского поселения, являющегося административным центром муниципального района, не только исполнительно-распорядительным органом муниципального района, в состав которого входит указанное городское, сельское поселение, но и отраслевыми (функциональными) и территориальными органами исполнительно-распорядительным органом муниципального района, в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации исполнительно-распорядительный орган городского, сельского поселения не образуется. Данное положение направлено на устранение возникающих на практике проблем по организации бюджетного процесса на уровне муниципальных районов и поселений.

Законопроектом в статье 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации уточняется возможность создания муниципального дорожного фонда только в тех муниципальных образованиях, в которых органы местного самоуправления решают вопросы местного значения в сфере дорожной деятельности, что связано с решением муниципальными образованиями вопросов местного значения и осуществлением полномочий в сфере дорожной деятельности, установленных Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Кроме того, законопроектом вносятся редакционные правки.

Статьей 3 законопроекта предлагается установить, что предусмотренные им изменения вступает в силу со дня его официального опубликования и применяются, начиная с составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов.

Положения законопроекта соответствуют положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.