Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "Об утверждении Федеральных авиационных правил Порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, осуществляющего разработку воздушных судов и другой авиационной техники. Требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку воздушных судов и другой авиационной техники" (от 14.06.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект приказа Минтранса России "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, осуществляющего разработку воздушных судов и другой авиационной техники. Требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку воздушных судов и другой авиационной техники" (далее соответственно - проект акта, проект Правил), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=59843.

Разработчиком проведены публичные обсуждения текста проекта акта и сводного отчета в срок со 2 декабря 2016 г. по 2 февраля 2017 года.

В ходе публичного обсуждения были получены отзывы от субъектов предпринимательской деятельности, рассмотренные разработчиком, о чем представлена информация в сводке отзывов по результатам публичного обсуждения проекта акта.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской деятельности в срок с 19 мая по 24 мая 2017 года. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от НКО союз МРК "Подшипник", ФГУП "ГосНИИАС", Союза Авиапроизводителей России, Комиссии РСПП по машиностроению, ПАО "Техприбор".

Проект акта разработан в связи с передачей полномочий по выдаче документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, осуществляющего разработку воздушных судов и другой авиационной техники, Росавиации.*(1) Кроме того, пункт 3 статьи 8 Воздушного кодекса Российской Федерации предусматривает, что форма и порядок выдачи сертификата о соответствии требованиям федеральных авиационных правил устанавливается федеральными авиационными правилами, в то время как в настоящее время в указанной сфере действуют Авиационные правила. Часть 21 "Сертификация авиационной техники, организаций разработчиков и изготовителей", принятые на 34 Сессии Совета по авиации и использованию воздушного пространства, образованного Межправительственным соглашением о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства от 30 декабря 1991 г. (далее - АП-21).

В ходе проведения оценки регулирующего воздействия были выявлены следующие замечания к проекту акта.

1. Согласно пункту 9 проекта Правил юридическое лицо, намеревающееся получить сертификат, направляет в уполномоченный орган заявку на получение сертификата. В заявке на получение сертификата заявитель может указать просьбу о направлении ему в электронной форме информации по вопросам получения сертификата с указанием адреса электронной почты.

Вместе с тем проектом Правил не указано, в какой форме направляются заявка и документы, прилагаемые к ней.

Учитывая изложенное, считаем необходимым дополнить пункт 9 проекта Правил информацией о форме предоставления заявки и прилагаемых документов, предусмотрев возможность их направления как в письменной, так и в электронной форме.

2. Пунктом 17 проекта Правил устанавливается, что в ходе рассмотрения заявления о предоставлении сертификата и прилагаемых к заявлению документов уполномоченным органом осуществляется проверка полноты и достоверности содержащихся в них сведений, в том числе проверка соответствия заявителя требованиям, установленным проектом Правил, а также, в случаях, указанных в подпунктах "а" и "в" пункта 10 проекта Правил, проверка с выездом к изготовителю с целью проверки данных, указанных в заявлении и прилагаемых к нему документах.

В случае несоответствия заявителя установленным требованиям уполномоченный орган принимает решение об отказе в выдаче сертификата.

При этом, как указывается субъектами предпринимательской деятельности в рамках публичных консультаций, при первичной проверке юридическое лицо еще не может осуществлять некоторые из обязательств, перечисленных, например, в пункте "д" пункта 31, пунктах 33, 34 проекта Правил, что, тем не менее, может быть расценено как несоответствие требованиям и повлечь за собой отказ в выдаче сертификата.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным закрепить в проекте Правил закрытый перечень несоответствий требованиям, на основании которых может быть принято решение об отказе в выдаче сертификата.

3. Подпунктом "е" пункта 31 проекта Правил устанавливается, что разработчик воздушных судов и другой авиационной техники (далее - разработчик техники) осуществляет выпуск конструкторской и иной документации, обеспечивающей внедрение главных и второстепенных изменений в соответствии с федеральными авиационными правилами.

При этом федеральные авиационные правила, устанавливающие порядок внедрения главных и второстепенных изменений в конструкторскую документацию, в законодательстве Российской Федерации отсутствуют. Кроме того, разработчиком не определено, что подразумевается под иной документацией, выпуск которой вменяется в обязанность разработчику техники.

Аналогично отсутствуют федеральные авиационные правила, регламентирующие внесение изменений в эксплуатационную документацию, предусмотренное подпунктом "з" пункта 31 проекта Правил.

4. Согласно пункту 33 проекта Правил разработчик обеспечивает функционирование независимой инспекции, уполномоченной авиарегистром осуществлять установленные функции, в случаях, предусмотренных федеральными авиационными правилами.

Вместе с тем принимая во внимание, что функции по выдаче документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, осуществляющего разработку воздушных судов и другой авиационной техники, переданы от авиарегистра Росавиации сохранение функции по уполномочиванию независимой инспекции авиарегистром представляется необоснованным.

Кроме того, ни проектом Правил, ни действующими федеральными авиационными правилами не установлены функции независимой инспекции и последствия ее функционирования.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным исключить указанную норму.

5. Пунктом 21 проекта Правил устанавливается, что сертификат оформляется в течение пяти рабочих дней по форме установленной в приложении к проекту Правил.

Однако проектом Правил не установлено, с какого момента осуществляется отсчет пяти рабочих дней, что может привести к затягиванию процедуры выдачи сертификата.

Таким образом, считаем целесообразным доработать указанную норму.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете о проведении оценки регулирующего воздействия, Минэкономразвития России может быть сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

Таким образом, в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 5 л. в 1 экз.

Приложение
к заключению об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Минтранса России "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, осуществляющего разработку воздушных судов и другой авиационной техники. Требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку воздушных судов и другой авиационной техники"

Сводная таблица результатов проведения публичных консультаций по проекту приказа Минтранса России "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие требованиям федеральных авиационных правил юридического лица, осуществляющего разработку воздушных судов и другой авиационной техники. Требования к юридическим лицам, осуществляющим разработку воздушных судов и другой авиационной техники"

N п/п	Структурная единица проекта акта	Замечания и (или) предложения
1	2	3
1.	По пункту 18	Проект ФАП не содержит разъяснений о действиях уполномоченного органа и заявителя в случае обнаружения каких-либо несоответствий при проверке, проводимой после принятия решения о рассмотрении заявления в соответствии с пунктом 18 проекта ФАП.
2.	По проекту акта в целом
3.		Проект акта вводит избыточные, необоснованные ограничения и обязанности для предпринимателей, планирующих занимающихся деятельностью по разработке воздушных судов и другой авиационной техники, поскольку пункт 4 проекта ФАП устанавливает применимость документа к юридическим лицам вне зависимости от того, существует или нет разработанная ими авиационная техника. Процесс разработки воздушного судна до получения сертификата типа может занимать до 5-10 лет, однако, все это время - т.е. вплоть до получения сертификата типа, по логике разработчика проекта ФАП предприниматель должен будет нести бремя обязанности получения сертификата и периодических инспекторских проверок, а также обеспечения соответствия требованиям, которые требуются только тем разработчикам, изделия которых находятся на стадии сертификационных испытаний. Таким образом, предлагаемый разработчиками проекта ФАП подход создает избыточные административные барьеры для вновь создаваемых организаций, планирующих заниматься инновационной деятельностью по разработке гражданской авиационной техники. Вместе с тем, международные стандарты ИКАО рассматривают сертификацию разработчика как опциальную функцию государства разработчика. Примечание к пункту 1.3.1 главы 1 части II Приложения 8 ИКАО говорит о том, что организация-разработчик утверждается (сертифицируется) "для упрощения утверждения проекта". Иными словами, подтверждение соответствия (сертификация, утверждение) разработчика тесно связаны с деятельностью государственного уполномоченного органа по сертификации самого изделия, разрабатываемого этой организацией, и при отсутствии таковой деятельности сертификация разработчика в соответствии с международными стандартами не требуется. В Европейском Союзе правила Part 21 (см. пункт 21.A.233 "Eligibility" приложения 1 "Part 21" к постановлению Еврокомиссии N748/2012 от 3 августа 2012 года, ссылка на источник - http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1442478675834&uri=CELEX:02012R0748-20150721) устанавливают необходимость получения Сертификата разработчика только для тех лиц, которые обратились в уполномоченный орган с заявкой на сертификацию продукта. В отдельных государствах не установлены требования к необходимости подтверждения соответствия (сертификации) разработчиков. Например, в Соединенных Штатах Америки отсутствуют федеральные авиационные правила, устанавливающие требования к подтверждению соответствия (сертификации) юридических лиц, осуществляющих разработку авиационной техники. В связи с изложенным, целесообразно направить проект ФАП на доработку. Также предлагается следующая редакция пункта 4, гармонизированная с требованиями Европейского Союза и позволяющая устранить вышеотмеченные недостатки: "4. Требования настоящих правил применяются к юридическим лицам: 1) обратившимся в уполномоченный орган с заявкой на проведение обязательной сертификации пилотируемого гражданского воздушного судна, авиационного двигателя, воздушного винта и бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов; 2) обратившимся в уполномоченный орган с заявкой на проведение обязательной сертификации беспилотных авиационных систем и (или) их элементов; 3) являющимся держателем сертификата типа воздушного судна, авиационного двигателя или воздушного винта, аттестата о годности к эксплуатации воздушного судна, либо иного акта об утверждении типовой конструкции гражданского воздушного судна, выданного до 1 января 1967 года или одобрительного документа об утверждении типовой конструкции бортового авиационного оборудования гражданских воздушных судов; 4) являющимся разработчиками изменений типовых конструкций гражданского воздушного судна, авиационного двигателя или воздушного винта в соответствии с пунктом 4 статьи 37 Федерального закона от 19 марта 1997 года N 60-ФЗ "Воздушный кодекс Российской Федерации", не являющимся при этом держателями сертификата типа, аттестата о годности к эксплуатации, либо иного акта об утверждении типовой конструкции гражданского воздушного судна, выданного до 1 января 1967 года.".
4.		В условиях функционирования национального уполномоченного органа (Росавиация) целесообразно принимать во внимание опыт национальных авиационных служб США (FAA) и Канады (TCCA), где вместо системы подтверждения соответствия (сертификации) разработчиков существует система делегирования и назначения на предприятиях уполномоченных специалистов (Design Approval Representative, Designated Engineering Representative и т.п.). Реализация такого подхода потребует внесения изменений в Воздушный кодекс, однако будет наилучшим образом соотноситься с проблемой соблюдения международных стандартов, обеспечения безопасности полетов, свободы предпринимательской деятельности и экономии ресурсов на организацию и проведение инспекторских проверок с выездом на место деятельности Разработчика.
5.		В связи с отсутствием определения термина "авиационная техника" в проекте акта возникает неоднозначность толкования применимости документа, т.к. определение термина "авиационная техника" в статье 1 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" подразумевает, в том числе и "авиационное вооружение, авиационные средства спасания, тренажеры" и т.д. Пункт 2 проекта акта не соответствует пункту 4 проекта акта при определении применимости требований, а именно: 1) в пункте 2 упоминаются только воздушные суда и другая авиационная техника; 2) в пункте 4 упоминаются воздушные суда и другая авиационная техника гражданской авиации, подлежащей обязательной сертификации.
6.		В пункте 5 Сводки предложений по итогам размещения текста проекта о подготовке нормативного правового акта указано, что предложения в части системы управления безопасностью полетов (далее - СУБП) приняты быть не могут, поскольку требования к СУБП изложены в постановлении Правительства РФ от 18.11.2014 N1215 и разработчик не имеет права устанавливать требования к СУБП в федеральных авиационных правилах (в том числе с учетом п.2 статьи 24.1 Воздушного кодекса). Вместе с тем, необходимо отметить, что вышеупомянутым постановлением Правительства РФ от 18.11.2014 N1215 были утверждены Правила разработки и применения СУБП, т.е. фактически регламентирована деятельность организации на этапе внедрения и применения СУБП, тогда как требования к СУБП организации установлены не были. В частности, Правила разработки и применения СУБП устанавливают требования к содержанию ряда документов СУБП организации (пункт 3 Правил), устанавливают требования необходимости наличия плана внедрения СУБП (пункт 4 Правил) и устанавливают требования к деятельности организации в рамках документов СУБП (пункт 5 Правил), однако не содержат требований к СУБП организации или отсылочных норм на стандарты ИКАО (например, Приложение 19 к Конвенции о международной гражданской авиации). Проведенный отраслью детальный анализ содержания Правил разработки и применения СУБП (утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.11.2014 N1215), показал, что надлежащая реализация этого нормативно-правового акта обеспечит выполнение только половины действующих требований международного стандарта ИКАО (Приложение 19 к Конвенции о международной гражданской авиации). В такой ситуации, российские организации, осуществляющие разработку и производство гражданской авиационной техники, оказываются в ущемленном положении в части обеспечения нормативно-правового регулирования их деятельности. При отсутствии требований к СУБП, гармонизированных с международным стандартом ИКАО (Приложение 19 к Конвенции о международной гражданской авиации), не может быть обеспечен надлежащий конкурентоспособный уровень российской гражданской авиационной продукции. Предложенные НП САП дополнения в проект акта основаны на требованиях Приложения 19 к Конвенции о международной гражданской авиации и пункта 1 статьи 24.1 Воздушного кодекса РФ. Дополнительно необходимо отметить, что установление требований к СУБП организации в федеральных авиационных правилах не будет противоречить Правилам разработки и применения СУБП (утвержденных постановлением Правительства РФ от 18.11.2014 N1215) и Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N1009).

-------------------------------------------

*(1) Постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2015 г N 1283 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".