Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "Об утверждении формы и сроков подготовки и ежегодного опубликования юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по утилизации отходов, отчетов о деятельности в области охраны окружающей среды" (от 28.06.2017 г. N 17727-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минприроды России "Об утверждении формы и сроков подготовки и ежегодного опубликования юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность по утилизации отходов, отчетов о деятельности в области охраны окружающей среды" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан во исполнение части 4 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены не в полном объеме, что согласно пункту 29 Правил может быть основанием для письменного извещения разработчика о несоблюдении порядка проведения оценки регулирующего воздействия.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 25 апреля 2016 года по 30 июня 2016 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/08/03-16/00047487). В ходе публичного обсуждения поступили предложения от граждан О.С. Зининой и О.В. Логиновой, которые были прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 16 июня 2017 года по 23 июня 2017 года. В рамках публичных консультаций замечания и предложения не поступали.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по утилизации отходов (без их количественной оценки).

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при его доработке.

1. Нарушения процедуры оценки регулирующего воздействия.

1.1. В разделах 3, 5, 6 сводного отчета фактически не приведена информация о проблемах, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, цели предлагаемого регулирования.

Обращаем внимание, что согласно пункту 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика), формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

Согласно пункту 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования. Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени.

Согласно пункту 3.6.3 Методики указание на степень соответствия целей предлагаемого правового регулирования программным документам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (если такие соответствия можно установить) разработчику необходимо приводить отдельно для каждой определенной им цели. При этом необходимо ссылаться на конкретные положения указанных документов.

В соответствии с пунктом 3.7 Методики при заполнении раздела 6 формы сводного отчета разработчику необходимо кратко описать, в чем состоят предлагаемый им способ регулирования и иные возможные способы решения проблемы, а также аргументировать выбор предлагаемого им способа решения проблемы. Выбор наилучшего из возможных способов регулирования осуществляется разработчиком на основе сопоставления суммарных выгод и издержек потенциальных адресатов разрабатываемого правового регулирования, а также оценки соответствующих расходов (возможных поступлений) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В отсутствие возможности произвести сопоставление возможных способов регулирования на основе сравнения выгод и издержек каждого из таких способов разработчиком должны быть приведены иные обоснования, доказывающие сравнительные преимущества выбранного способа. Наиболее детальные обоснования выбора способа регулирования необходимы для положений, обладающих высокой степенью регулирующего воздействия.

Кроме того, разработчиком не представлены обоснования необходимости принятия проекта акта с учетом проводимой Минприроды России работы по сокращению числа подготавливаемых субъектами предпринимательской деятельности отчетов.

Считаем необходимым разработчику доработать разделы 3-6 сводного отчета согласно замечаниям.

1.2. В пунктах 8-9, 11 сводного отчета не приведена оценка доходов и расходов органов публичной власти и хозяйствующих субъектов, являющихся субъектами предлагаемого проектом акта регулирования, а также не указаны новые функции органов государственной власти по приему и обработке материалов.

Согласно пункту 3.10 Методики разработчиком в разделе 9 сводного отчета указывается оценка расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и оценка возможных поступлений, вызванных введением, изменением или отменой предлагаемого правового регулирования.

В соответствии с пунктом 3.12 Методики разработчиком в разделе 11 сводного отчета указывается оценка влияния проекта акта на совокупный уровень доходов и расходов всех участников отношений. Для каждой группы участников отношений, прямо или косвенно затронутых предлагаемым регулированием, приводится оценка ожидаемых дополнительных расходов и доходов.

Следовательно, разработчику необходимо провести оценку расходов хозяйствующих субъектов и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

1.3. Пункты 12-15 сводного отчета разработчиком не заполнены и не оценены риски неисполнения предлагаемого регулирования; необходимые для достижения заявленных целей регулирования организационно-технические, методологические, информационные и иные мероприятия; индикативные показатели; программа мониторинга и иные способы оценки достижения заявленных целей регулирования.

Проектом акта вводятся новые требования к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность по утилизации отходов, по подготовке и ежегодному опубликованию отчетов о деятельности в области охраны окружающей среды. Разработчиком степень регулирующего воздействия проект акта определена как высокая.

В соответствии с пунктом 8(1) Правил, если проекты актов имеют высокую степень регулирующего воздействия, такие проекты актов должны предусматривать положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности в соответствии с утвержденной приказом Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. N 669 Методикой оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования.

Считаем необходимым доработать проект акта на предмет включения положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

1.4. В сводке предложений по всем представленным заинтересованными лицами замечаниям разработчик указал позиции об их учете в ходе доработки проекта акта. При этом указанные замечания по факту учтены не были. Считаем необходимым доработать сводку предложений в части обоснования отклонения замечаний экспертов.

2. Форма отчета о деятельности в области охраны окружающей среды, предлагаемая проектом акта, по факту представляет собой перечень утилизированных отходов. В указанной форме отсутствуют сведения о мероприятиях по охране окружающей среды. Таким образом, наименование и цели регулирования проекта акта не совпадают с его содержанием.

Кроме того, в форме отчета отсутствует графа о количестве утилизированных отходов, что делает отчет идентичным приложению к лицензии на осуществлении деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности.

Таким образом, по факту отчет не содержит отчетных показателей и не обеспечивает информирование уполномоченных органов о деятельности субъекта регулирования, направленной на обеспечение соблюдения требований законодательства об охране окружающей среды. В таком случае представление отчетного регистра является излишней, нецелесообразной обязанностью хозяйствующих субъектов. При этом в ходе публичного обсуждения проекта акта эксперты указывали на нецелесообразность разработки проекта акта в предлагаемом виде, однако разработчиком указанные замечания учтены не были.

Считаем необходимым разработчику либо переработать проект акта согласно его целям регулирования, либо, в случае нецелесообразности его принятия, отказаться от дальнейшей разработки проекта акта.

3. Согласно части 4 статьи 51 Федерального закона N 7-ФЗ юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по утилизации отходов, подготавливают и ежегодно опубликовывают отчеты о деятельности в области охраны окружающей среды по форме и в сроки, которые установлены федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) утилизация отходов - это использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация).

Вместе с тем утилизация отходов I - IV классов опасности является лицензионным видом деятельности (части 1 статьи 9 Федерального закона N 89-ФЗ).

С учетом вышеизложенных положений можно сделать вывод о том, что все субъекты предпринимательской деятельности, утилизирующие отходы любого класса опасности, обязаны формировать ежегодные отчеты. При этом лицензию необходимо получать только тем хозяйствующим субъектам, которые утилизируют отходы I - IV классов опасности.

Считаем целесообразным исключить из числа субъектов регулирования проекта акта лиц, деятельность которых заключается в утилизации отходов V класса опасности и не требует получения соответствующей лицензии.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.