Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" (от 15.08.2017)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в федеральный закон "Об электроэнергетике"
(от 15.08.2017)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минэнерго России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании поручений Правительства Российской Федерации от 28 марта 2016 г. N ДМ-П9-21пр (пункт 7), от 20 июля 2016 г. N ДМ-П9-46пр (пункт 2, раздел II), от 7 октября 2016 г. N ДМ-П9-6002р, от 18 апреля 2017 г. N АД-П9-З8пр.

Согласно пунктам 1.6 и 5.1 сводного отчета целью проекта акта является внесение изменений в законодательство Российской Федерации об электроэнергетике, предусматривающих справедливое распределение бремени по перекрестному субсидированию на все категории потребителей, за исключением населения, а также создание дополнительных условий для развития малого и среднего бизнеса.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 24 января 2017 года по 6 февраля 2017 года, а также проекта акта и сводного отчета в срок с 23 мая 2017 года по 20 июня 2017 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/01-17/00061381).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Вместе с тем Минэкономразвития России считает целесообразным указать на следующие замечания.

1. Согласно пункту 1.5 сводного отчета проект акта разработан во исполнение поручений Правительства Российской Федерации от 28 марта 2016 г. N ДМ-П9-21пр (пункт 7), от 20 июля 2016 г. N ДМ-П9-46пр (пункт 2, раздел II), от 7 октября 2016 г. N ДМ-П9-6002р, от 18 апреля 2017 г. N АД-П9-З8пр, при этом некоторые положения проекта акта противоречат указанным поручениям.

1.1. Обращаем внимание разработчика, что пункт 2 раздела II поручения Правительства Российской Федерации от 20 июля 2016 г. N ДМ-П9-46пр, указанный разработчиком в качестве основания, не связан с решением проблемы перекрестного субсидирования.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 5 раздела II указанного поручения Минэнерго России, ФАС России, Минэкономразвития России поручено проработать вопрос ликвидации перекрестного субсидирования путем сокращения издержек электросетевых организаций, повышения тарифов на услуги по передаче электрической энергии, а также сбалансированной дивидендной политики соответствующих организаций.

Одновременно сообщаем, что пунктом 2 проекта акта устанавливается положение о включении в состав платы за услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети размера денежных средств, соответствующих величине перекрестного субсидирования в отношении субъектов Российской Федерации, с учетом особенностей применения ставки перекрестного субсидирования, указанной в пункте 1.3 статьи 23.2 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон N 35-ФЗ).

Учитывая изложенное, проектируемое регулирование противоречит пункту 5 раздела II того же поручения Правительства Российской Федерации от 20 июля 2016 г. N ДМ-П9-46пр.

1.2. В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2016 г. N ДМ-П9-6002р Минэнерго России, Минфину России поручено решить проблему "последней мили", основываясь на письме главы Республики Карелия А.П. Худилайнена от 7 октября 2016 г. N 8310/02-01/Аи по вопросу предусмотрения бюджетных ассигнований на предоставление в 2016 году субсидий из федерального бюджета бюджету Республики Карелия на решение проблемы "последней мили".

Учитывая, что проектом акта не предусматривается предоставление субсидий из федерального бюджета на решение проблемы "последней мили", вышеуказанное поручение не может указываться как основание для разработки проекта акта.

1.3. В соответствии с пунктом 1 поручения Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2017 г. N АД-П9-38пр ФАС России, Минэнерго России, Минэкономразвития России поручено представить предложения в Правительство Российской Федерации, направленные на ограничение увеличения и снижение перекрестного субсидирования в электроэнергетике между предприятиями и населением в 2017-2020 годах. При подготовке указанных предложений исходить из нецелесообразности расширения круга потребителей - плательщиков перекрестного субсидирования и рассмотреть в том числе возможность увеличения тарифов ПАО "ФСК ЕЭС".

Вместе с тем в соответствии с абзацами 5 и 6 подпункта "б" пункта 2 проекта акта выделяется новая категория плательщиков перекрестного субсидирования - потребители электрической энергии, в отношении энергопринимающих устройств которых было осуществлено технологическое присоединение к единой национальной (общероссийской) электрической сети после 1 января 2023 года.

Таким образом, проектируемое регулирование противоречит поручению Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2017 г. N АД-П9-38пр.

Учитывая изложенное, полагаем разработку проекта акта недостаточно обоснованной ввиду его противоречия вышеуказанным поручениям Правительства Российской Федерации.

2. Дифференциация тарифов по времени подключения к единой национальной (общероссийской) электрической сети до и после 1 января 2023 года, устанавливаемая абзацем 6 подпункта "б" пункта 2 проекта акта, способствует созданию дискриминационных условий для новых потребителей услуг ПАО "ФСК ЕЭС" по сравнению с ранее присоединенными потребителями.

Вместе с тем в соответствии с частью 1 статьи 6 Закона N 35-ФЗ одним из принципов организации экономических отношений и основ государственной политики в сфере электроэнергетики является обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики, обеспечение государственного регулирования деятельности субъектов электроэнергетики, необходимого для реализации принципов, установленных указанной статьей, при регламентации применения методов государственного регулирования, в том числе за счет установления их исчерпывающего перечня.

Учитывая изложенное, проектируемое положение противоречит действующему законодательству Российской Федерации в части соблюдения принципа недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики.

Кроме того, увеличение тарифов для новых потребителей за счет включения в него ставки перекрестного субсидирования создаст дополнительный стимул для строительства крупными потребителями собственной генерации и отказа от услуг ПАО "ФСК ЕЭС".

В соответствии с частью 1 статьи 26 Закона N 35-ФЗ допускается осуществлять технологическое присоединение к объектам электросетевого хозяйства, принадлежащим организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью, только энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии с уровнем напряжения 110 киловольт и выше, за исключением случаев, установленных Правительством Российской Федерации.

Введение дополнительных ограничений для потребителей, присоединяющихся к объектам единой национальной (общероссийской) электрической сети после 1 января 2023 года, является дополнительным ужесточением требований по присоединению к единой национальной (общероссийской) электрической сети и получению услуг от ПАО "ФСК ЕЭС" для таких потребителей.

Потребители электрической энергии, положение которых будет ухудшено проектируемым регулированием, представляют собой, как правило, крупные промышленные предприятия, деятельность которых нуждается в долгосрочном планировании ввиду сложности технологических процессов и вовлеченности в них большого круга субъектов хозяйственной деятельности. Таким образом, может возникнуть риск того, что дополнительная финансовая нагрузка на промышленные предприятия, связанная с перекрестным субсидированием, будет перенесена в стоимость их продукции, что в свою очередь отразится на потребителях таких товаров, работ и услуг на территории Российской Федерации.

Так, например, по данным ПАО "ФСК ЕЭС", себестоимость производства продукции крупных потребителей энергоресурсов формируется из комплекса составляющих, среди которых наибольший вес имеют затраты на электроэнергию (25%-35%), тарифы энергетических компаний играют огромную роль в развитии металлургии, нефтяной и химической отраслей промышленности. Высокие тарифы для таких потребителей негативно сказываются на конкурентоспособности отечественной продукции на мировом рынке и ведут к ухудшению финансовых показателей добывающей и обрабатывающей промышленности. В свою очередь это сказывается на налоговой базе, что приводит к сокращению налоговых сборов с такой категории налогоплательщиков.

Учитывая изложенное, полагаем нецелесообразным ужесточать требования по присоединению к единой национальной (общероссийской) электрической сети посредством включения в состав платы за услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети размера денежных средств, соответствующих величине перекрестного субсидирования, для новых потребителей услуг ПАО "ФСК ЕЭС".

3. В соответствии с пунктом 1 проекта акта территориальная сетевая организация (далее - ТСО), объекты электросетевого хозяйства которой непосредственно присоединены к объектам электросетевого хозяйства, относящимся к единой национальной (общероссийской) электрической сети, и которая соответствует критериям, установленным Правительством Российской Федерации, осуществляет с организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью в рамках договора оказания услуг по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети взаиморасчеты в отношении объема оказанных услуг потребителям электрической энергии, технологическое присоединение энергопринимающих устройств которых к единой национальной (общероссийской) электрической сети осуществлено после 1 января 2023 года.

3.1. Обращаем внимание разработчика, что указанные потребители присоединены только к сетям ПАО "ФСК ЕЭС" и договор на оказание услуг по передаче электроэнергии заключен с ПАО "ФСК ЕЭС". Таким образом, отсутствует основание для заключения договора между ПАО "ФСК ЕЭС" и ТСО и осуществления взаиморасчетов по точкам присоединения данных потребителей (ТСО не оказывает услуг по передаче электроэнергии в части точек присоединения вышеуказанных потребителей, так как энергопринимающие устройства потребителей присоединены к объектам ПАО "ФСК ЕЭС").

Учитывая изложенное, не представляется обоснованным установление обязательства ПАО "ФСК ЕЭС" заключать договор с ТСО по осуществлению взаиморасчетов.

3.2. В соответствии с вышеуказанным положением Правительством Российской Федерации устанавливаются критерии ТСО, с которыми ПАО "ФСК ЕЭС" необходимо осуществлять взаиморасчеты.

Вместе с тем установление таких критериев предполагает дифференциацию ТСО и означает, что часть ТСО будет отстранена от участия в указанных взаиморасчетах.

Учитывая изложенное, проектируемое положение противоречит действующему законодательству Российской Федерации в части соблюдения принципа недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики*(1).

Таким образом, полагаем целесообразным исключить из редакции проекта акта пункт 1, а также подпункты "б" пунктов 2 и 3 проекта акта, "в" и "г" пункта 3 проекта акта.

4. В соответствии с подпунктом "б" пункта 2 проекта акта цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети дифференцируются по категориям потребителей таких услуг на ТСО и потребителей электрической энергии, энергопринимающие устройства которых технологически присоединены к объектам электросетевого хозяйства, относящимся к единой национальной (общероссийской) электрической сети.

Вместе с тем дифференциация тарифа между ТСО и "прямыми" потребителями не имеет под собой технико-экономической основы, так как при равных условиях доступа к услугам по передаче нельзя обосновать различие затрат ПАО "ФСК ЕЭС" на передачу для ТСО и "прямых" потребителей.

Указанное положение проекта акта вступает в противоречие с общими принципами организации экономических отношений в отрасли и тарифного регулирования, закрепленными в статьях 6 и 23 Закона N 35-ФЗ, в части нарушения принципа обеспечения недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в электроэнергетике применительно к потребителям, присоединенным к единой национальной (общероссийской) электрической сети.

Кроме того, применение механизма дифференциации тарифа на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети в целях распределения величины "перекрестного субсидирования" вступит в противоречие с принципами обеспечения экономической обоснованности регулируемых цен (тарифов), поскольку при таком механизме не только необоснованно увеличится тариф для потребителей, присоединенных к единой национальной (общероссийской) электрической сети, но и будет снижаться без всякого экономического обоснования тариф для ТСО.

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным исключить подпункт "б" пункта 2 из редакции проекта акта.

5. В соответствии с абзацем 6 подпункта "а" пункта 2 проекта акта потребителю электрической энергии, в отношении энергопринимающих устройств которого было осуществлено технологическое присоединение к единой национальной (общероссийской) электрической сети после 1 января 2023 года, услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети оказываются организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью на возмездной договорной основе по цене, соответствующей уровню цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании ТСО, установленному органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (региональная энергетическая комиссия (далее - РЭК)) для соответствующего уровня напряжения на территории субъекта Российской Федерации, в котором было осуществлено указанное технологическое присоединение.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 2 статьи 24 Закона N 35-ФЗ цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети и предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании ТСО, устанавливаются Правительством Российской Федерации или уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов.

Таким образом, установление тарифов на услуги по передаче электрической энергии по единой национальной (общероссийской) электрической сети не входит в компетенцию РЭК.

Кроме того, применение тарифа, установленного РЭК в отношении ТСО, при расчетах за услуги по передаче, оказанные ПАО "ФСК ЕЭС", приведет к необходимости применения более 65 тарифных решений в совокупности по всем регионам, где имеются объекты ПАО "ФСК ЕЭС". Учитывая, что ТСО не оказывает какие-либо услуги по передаче электроэнергии потребителям ПАО "ФСК ЕЭС", отсутствует экономическое основание для установления обоснованного тарифа на услуги ПАО "ФСК ЕЭС" для "прямых" потребителей.

Учитывая изложенное, указанное положение противоречит дейистующему законодательству Российской Федерации.

Таким образом, полагаем целесообразным исключить указанное положение из редакции проекта акта.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете об оценке регулирующего воздействия, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы, заявленной разработчиком, а также о наличии положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Часть 1 статьи 6 Закона N 35-ФЗ