Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации" (подготовлен Минэкономразвития России 23.08.2017)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации"
(подготовлен Минэкономразвития России 23.08.2017 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) разработан во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2017 г. N ДК-П13-2065 в целях совершенствования правового регулирования вопросов установления видов разрешенного использования земельных участков.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Вместе с тем ни ЗК РФ, ни Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) не раскрывают понятие "разрешенное использование земельного участка".

Под зонированием, предусмотренным пунктом 2 статьи 8 ЗК РФ, понимается не только градостроительное зонирование, но иное зонирование. Вместе с тем отсутствие четкого указания в ЗК РФ на необходимость учета норм других специальных законов при определении правового режима использования земель и (или) земельных участков приводит к затруднениям при определении вида разрешенного использования земельного участка. В этой связи Законопроектом предлагается установить, что вид или виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются соответственно градостроительным регламентом, лесохозяйственным регламентом лесничества, лесопарка, расположенных на землях лесного фонда, положением об особо охраняемой природной территории.

Как следует из положений статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Таким образом, для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Этим обеспечиваются равные гарантии и возможности всех пользователей земельных участков и объектов капитального строительства в пределах одной территориальной зоны по использованию своих участков и расположенных на них объектов, а также доступность и прозрачность информации о назначении земельных участков и их разрешенном использовании.

Вместе с тем статьей 36 ГрК РФ предусмотрен ряд случаев, когда действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки (часть 4) и когда градостроительные регламенты не устанавливаются (часть 6).

Согласно части 5 статьи 37 ГрК РФ решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

При этом порядок принятия решения об изменении разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, в настоящее время федеральным законодательством не определен.

Более того, в федеральных законах не решен вопрос, какой орган принимает решение об изменении одного вида разрешенного использования таких земельных участков на другой вид такого использования.

Согласно обзору судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за IV квартал 2013 года, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 4 июня 2014 г., отсутствие иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков.

Пунктом 2 статьи 7 ЗК РФ также установлено, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Вместе с тем, как отмечено в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 июня 2013 г. N 1756/13 возможность выбора вида разрешенного использования земельного участка в отношении лиц, осуществляющих использование земельного участка на основании договора аренды ограничивается.

В настоящее время существует правовая неопределенность по изменению видов разрешенного использования земельных участков, используемых по договорам аренды. С одной стороны, гражданское законодательство определяет, что земельный участок должен использоваться в точном соответствии с договором аренды, с другой стороны, градостроительное и земельное законодательство предусматривают возможность любому правообладателю, в том числе арендатору самостоятельно выбирать вид разрешенного использования земельного участка.

Ограничение арендатора земельного участка в части выбора вида разрешенного использования с учетом длительных сроков аренды не оправдано ограничивает развитие территории. В этой связи Законопроектом предусмотрены нормы, устанавливающие случаи и условия изменения вида или видов разрешенного использования земельного участка его арендатором и лицами, использующими земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования.

В силу пункта 3 части 1 статьи 37 ГрК РФ вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляются совместно с ними.

Следовательно, правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства предоставляется возможность выбора основного вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны в качестве основных видов разрешенного использования, а также право использования земельного участка наряду с основным видом использования по любому из вспомогательных видов.

Однако вопрос использования земельного участка по вспомогательному виду разрешенного использования не в полной мере урегулирован действующим федеральным законодательством. В связи с чем Законопроектом предлагается уточнить вопросы использования земельных участков по вспомогательным видам разрешенного использования.

Что касается размещения линейных объектов, которые исключают иное хозяйственное использование земельного участка (железные и автомобильные дороги, магистральные трубопроводы и линии электропередач), то вопрос определения вида разрешенного использования земельных участков, предназначенных для размещения таких объектов, целесообразно решать при образовании земельного участка, предназначенного для размещения линейного сооружения.

Законопроектом предлагается установить, что изменение разрешенного использования земельного участка в данном случае должно осуществляться на основании утвержденной документации по планировке территории. Предложенный подход уже реализован в целом ряде законов: от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"; от 5 апреля 2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В настоящее время общее правило определения вида разрешенного использования земельного участка распространяется и на земельные участки, которые образуются из земельных участков, предоставленных для комплексного освоения территории. Вместе с тем, исходя из положений ЗК РФ и ГрК РФ реализация договоров о комплексном освоении территории фактически является реализацией положений утвержденного проекта планировки территории, которым определяются зоны размещения объектов капитального строительства, территорий общего пользования и иные показатели, которые должны быть достигнуты при реализации договора о комплексном освоении территории.

Следует отметить, что исходя из общих положений пункта 3 статьи 11.2 ЗК РФ разрешенное использование образуемых земельных участков должно соответствовать разрешенному использованию исходных земельных участков. Таким образом, в рамках существующего правового регулирования вид разрешенного использования каждого образованного земельного участка также имеет вид "комплексное освоение территории", а не предусмотренный проектом планировки вид разрешенного использования.

В этой связи представляется, что разрешенное использование земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории, должно определяться именно утвержденной документацией по планировке территории.

Также Законопроектом предусмотрены случаи, когда допускается использование земельного участка вне зависимости от установленных вида или видов разрешенного использования земельного участка.

Кроме того, Законопроектом предусмотрены положения, направленные на уточнение отдельных правовых норм, регулирующих порядок предоставления земельных участков.

Так, Законопроектом предлагаются следующие изменения:

1. Изменения, вносимые в статью 11.2 ЗК РФ направлены на необходимость соотнесения положений данной статьи с иными нормами ЗК РФ. Так, в настоящее время в пункте 2 указанной статьи не учтен один случай, при котором в результате образования земельного участка исходный земельный участок не прекращает свое существование, а сохраняется в измененных границах (п. 12 ст. 39.29 ЗК РФ). В связи с этим аналогичное изменение вносится и в пункт 1 статьи 11.7 ЗК РФ.

Кроме того, предлагается в пункте 7 статьи 11.2 ЗК РФ установить в виде исключения из общих правил образования земельных участков в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о ее развитии, возможность образования земельных участков не только лицом, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, но и собственником объектов недвижимости (кроме многоквартирных домов, которые в связи с реализацией договора о развитии застроенной территории могут быть снесены), расположенных в границах такой территории. Представляется справедливым наделить правообладателей объектов недвижимости, расположенных в границах такой территории, возможностью самостоятельно образовать земельный участок в целях приобретения прав на него, независимо от волеизъявления лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории.

На усиление гарантий правообладателей объектов недвижимости на приобретение земельных участков, на которых расположены такие объекты, также направлены изменения, предлагаемые к внесению в пункт 3 статьи 11.3 ЗК РФ.

Так, в настоящее время правообладатели объектов недвижимости, расположенных в границах элемента планировочной структуры, лишены возможности самостоятельно образовать земельный участок на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории ввиду необходимости утверждения проекта межевания территории даже в случае, если в границах элемента планировочной структуры расположен один многоквартирный дом. Применительно к прочим земельным участкам, расположенным в границах элемента планировочной структуры, установление подобной возможности нецелесообразно в целях избежания новых случаев "точечной застройки".

2. Необходимость внесения изменений в статью 11.10 ЗК РФ обусловлена тем, что в настоящее время возможность подготовки гражданами схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в виде бумажного документа предусматривается только в случае предоставления земельного участка без проведения торгов. Однако с 1 марта 2015 года граждане получили возможность в соответствии со статьей 39.28 ЗК РФ осуществлять перераспределение своих земельных участков с землями и земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности. Однако для этих целей схема расположения земельного участка может быть подготовлена только в виде электронного документа, что далеко не для всех граждан является удобным и доступным.

В этой связи предлагается разрешить подготовку схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в бумажном виде и для целей указанного перераспределения.

3. В соответствии с пунктом 2 статьи 652 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случаях, когда арендодатель является собственником земельного участка, на котором находится сдаваемое в аренду здание или сооружение, арендатору предоставляется право аренды земельного участка или предусмотренное договором аренды здания или сооружения иное право на соответствующий земельный участок.

Вместе с тем, в настоящее время пункт 2 статьи 39.6 ЗК РФ не содержит норм, позволяющих реализовать вышеуказанные требования ГК РФ при передаче в аренду здания, сооружения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, когда одновременно с такой передачей должна быть осуществлена передача и соответствующего земельного участка, для чего предлагается дополнить пункт 2 статьи 39.6 ЗК РФ соответствующей нормой.

4. Внесение изменений в статью 39.11 ЗК РФ обусловлено необходимостью исключения необоснованного затягивания продажи земельных участков или предоставления земельных участков в аренду со стороны органов государственной власти или органов местного самоуправления предлагается установить пятимесячный срок, в течение которого должен быть проведен аукцион. Аналогичные изменения предлагается внести и в статью 39.18 ЗК РФ.

Также законопроектом предлагается внести изменения в указанную статью Земельного кодекса Российской Федерации в целях уточнения положений, регулирующих получение технических условий для проведения аукциона.

5. В соответствии с подпунктами 8 и 9 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ не допускается проводить аукцион по продаже земельного участка или аукцион на право его аренды в случае, если на данном земельном участке расположены сооружения на условиях сервитута.

Вместе с тем, в соответствии с главой V.3 ЗК РФ заключение соглашения об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, является правом, а не обязанностью заинтересованных лиц. Однако действующие положения ЗК РФ разрешают провести аукцион не только в силу характеристик определенного сооружения, но с учетом того, что должно быть заключено соответствующее соглашение, что препятствует вовлечению в оборот земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В этой связи предлагается уточнить, что земельный участок может быть предметом аукциона в случае, если соглашение об установлении сервитута не заключено, однако использование земельного участка на условиях сервитута допускается в соответствии с главой V.3 ЗК РФ. Аналогичный подход предлагается использовать в отношении объектов, виды которых определены постановлением Правительства Российской Федерации в целях реализации пункта 3 статьи 39.36 ЗК РФ.

Аналогичные изменения вносятся в статью 39.16 и 39.29 ЗК РФ.

6. В настоящее время в соответствии с подпунктами 6 и 7 пункта 2 статьи 39.10 ЗК РФ допускается предоставление в безвозмездное пользование земельных участков, расположенных в границах определенных субъектом Российской Федерации муниципальных образований, либо лицам, осуществляющим трудовую деятельность по определенной профессии. Данная норма фактически является мерой социальной поддержки таких лиц. В дальнейшем в соответствии со статьей 39.5 ЗК РФ такие земельные участки могут быть приобретены гражданами в собственность бесплатно.

Вместе с тем, ЗК РФ не содержит в настоящее время положений об однократности реализации такого права. Однако при введении данной нормы подразумевалось, что она является инструментом, направленным на социальную поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей и лиц, осуществляющих трудовую деятельность по определенным профессиям на территории отдельных муниципальных образований. Таким образом, многократное получение земельных участков по указанным основаниям представляется не вполне обоснованным, не отвечающим первоначальным задачам введения новых положений законодательства.

Также предлагается уточнить положения пункта 8 статьи 39.14 ЗК РФ в части того, что положения статьи 39.18 ЗК РФ, предусматривающие особенности предоставления земельных участков для определенных целей, распространяются только на случаи предоставления земельных участков в собственность за плату или в аренду. Предложение обусловлено необходимостью защиты прав льготных категорий граждан, которым земельные участки могут предоставляться в безвозмездное пользование и в собственность бесплатно, без учета требований статьи 39.18 ЗК РФ. Для указанных целей предлагается статью 39.18 ЗК РФ дополнить соответствующим пунктом 9.

7. Предлагается установить, что рассмотрение заявлений о перераспределении земельных участков осуществляется в порядке их поступления в целях исключения правовой неопределенности в ситуации, когда в один и тот же период поступило несколько заявлений о перераспределении земельных участков от правообладателей различных земельных участков, имеющих право на такое перераспределение.

8. Законопроектом предлагается устранить существующую правовую неопределенность при образовании садовых, огородных и дачных земельных участков для их дальнейшего предоставления в соответствии с пунктами 2.7 - 2.10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". В настоящее время порядок предоставления земельных участков в указанных случаях не предусматривает утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, что в дальнейшем осложняет проведение государственного кадастрового учета земельного участка.

В этой связи предлагается установить требование к решению о предоставлении земельного участка в части указания в таком решении на утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

9. В соответствии с подпунктом 3 пункта 8 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации с 1 марта 2015 года заключение договора аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на срок двадцать лет в случае предоставления гражданину земельного участка для индивидуального жилищного строительства или земельного участка в границах населенного пункта для ведения личного подсобного хозяйства.

Вместе с тем, до 1 марта 2015 года на уровне федерального законодательства не были установлены какие-либо сроки для заключения договоров аренды для данных целей. В частности, на практике, как правило, договоры аренды земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства, с гражданами заключались на срок 3 года.

В этой связи в целях обеспечения установления равных условий для граждан, осуществляющих строительство индивидуальных жилых домов, предлагается предусмотреть право таких граждан внести изменения в ранее заключенный договор аренды в части его срока путем приведения в соответствие с предельным сроком, установленным с 1 марта 2015 года Земельным кодексом Российской Федерации.

Реализация предусмотренных законопроектом положений позволит усовершенствовать правовое регулирование вопросов установления видов разрешенного использования земельных участков, а также уточнить отдельные правовые нормы, регулирующие порядок предоставления земельных участков.

Предлагаемые Законопроектом решения не связаны с достижением целей государственных программ Российской Федерации.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.