Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (от 25.08.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения ФАС России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в период с 16 по 29 марта 2017 г., а также проекта акта и сводного отчета в период с 3 апреля по 7 июня 2017 года. Замечания и предложения, полученные на этапе уведомления о подготовке проекта акта, а также в рамках проведения обсуждения проекта акта и сводного отчета, были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта 02/04/03-17/00063034).

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

Согласно информации, представленной разработчиком в сводном отчете, проект акта разработан в целях повышения эффективности осуществления контрольной деятельности антимонопольного органа при проведении проверок и предполагает введение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) новой статьи 19.4.3 "Воспрепятствование законной деятельности должностного лица федерального антимонопольного органа, его территориального органа".

По результатам проведенной оценки регулирующего воздействия, обращаем внимание на следующие замечания к положениям проекта акта.

1. Проектируемым регулированием вводится административная ответственность за воспрепятствование законной деятельности должностного лица федерального антимонопольного органа, его территориального органа при проведении проверок или уклонение от таких проверок.

В пояснительной записке к проекту акта и сводном отчете в числе проблем, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, разработчик указывает недостаточность санкций, предусмотренных статьей 19.4.1. КоАП "Воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), должностного лица организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора, должностного лица органа муниципального контроля".

Разработчик отмечает, что действующие санкции, предусмотренные статьей 19.4.1. КоАП, не позволяют проводить результативный сбор доказательств и препятствуют контрольной деятельности антимонопольных органов.

Также разработчиком приводятся статистические данные о возрастающем количестве возбуждаемых антикартельных дел. Полагаем, что представленные разработчиком данные не являются достаточным обоснованием наличия заявленной проблемы ввиду отсутствия связи между результативностью проводимых контрольных мероприятий и количеством возбуждаемых административных дел о картелях.

Официально опубликованные данные доклада ФАС России о контрольной (надзорной) деятельности за 2015 г.*(1) также не позволяют однозначно установить наличие заявленной разработчиком проблемы.

Так, в 2015 г. было проведено 6 070 проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в 3 303 случаях из которых были выявлены правонарушения. По итогам 2 094 проверок были возбуждены административные дела, в 1 045 случаях были наложены административные наказания. Сумма наложенных административных штрафов составила 217 852 тыс. рублей, сумма уплаченных - 59 541 тыс. рублей.

С учетом того, что при обосновании проблемы разработчик в пояснительных материалах обращается к административным делам о картелях, функционирующих в частности при закупочных процедурах для государственных нужд и нужд государственных компаний, полагаем избыточным применение статьи ко всем видам контроля, осуществляемым ФАС России.

Согласно Положению о Федеральной антимонопольной службе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), законодательства о государственном оборонном заказе, законодательства в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в пределах своей компетенции.

2. Обращаем внимание, что предлагаемая санкция для юридических лиц за воспрепятствование законной деятельности должностного лица антимонопольного органа в виде наложения административного штрафа в размере от одной тысячной до пяти тысячных совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг), но не менее пятидесяти тысяч рублей, требует уточнения, поскольку не закрепляет период времени, за который исчисляется указанная выручка.

Кроме того, полагаем необоснованным учет выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) ввиду предусмотренного статьей 14.32. КоАП административного штрафа за организацию (участие) картеля, при наложении которого исчисляется сумма выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение.

В целом, введение оборотного штрафа для организаций за воспрепятствование законной деятельности антимонопольного органа Минэкономразвития России не поддерживает по следующим причинам.

Во-первых, КоАП не предусматривает применение оборотных штрафов за воспрепятствование осуществлению законной деятельности контролирующих органов при проверке. Оборотные штрафы предусмотрены только за выявленные в ходе проверки (расследования) правонарушения (статьи 14.31, 14.32, 14.33, 19.7.7. КоАП).

Во-вторых, оборотный штраф, величина которого зависит только от выручки организации, может значительно превышать действующий размер штрафа, предусмотренного статьей 19.4.1. КоАП. Вместе с тем, стоит отметить и тот риск, что по результатам проверки правонарушения может быть не выявлено, при этом оборотный штраф может быть наложен. При этом данный риск возрастает ввиду неоднозначности формулировки диспозиции проектируемой статьи, которая позволяет расценивать в качестве противоправных широкий круг действий (бездействий) представителей юридического лица.

В-третьих, в сводном отчете разработчик обращается к проблеме сговоров при оборонном заказе. Приведенная информация не может расцениваться в качестве обоснования, поскольку рассматриваемые отношения не относятся к сфере регулирования проектируемой статьи. Полагаем, что в случае необходимости могут быть пересмотрены размеры штрафов за воспрепятствование осуществлению законной деятельности должностного лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере государственного оборонного заказа, или должностных лиц его территориальных органов, предусмотренных статьей 19.4.2. КоАП.

Вместе с тем, учитывая важность обеспечения конкуренции в сфере государственных закупок в целях недопущения завышения цен и, соответственно, неоправданного увеличения бюджетных расходов, Минэкономразвития России считает возможным рассмотреть законопроекты относительно введения административной ответственности за воспрепятствование осуществлению законной деятельности контролирующих органов в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.

3. Проектируемой редакцией статьи 4.1.1. КоАП исключается возможность замены административного наказания в виде административного штрафа предупреждением в случае совершения правонарушения, предусмотренного проектируемой статьей 19.4.3. КоАП.

Согласно части 2 статьи 4.1.1. КоАП действие указанной статьи не распространяется только на правонарушения, вследствие совершения которых возникают явные общественно-опасные последствия. Полагаем, что действия, квалифицируемые как противоправные в соответствии с проектируемой статьей, не несут сопоставимых последствий.

Учитывая потенциально возможный размер штрафа, отсутствие прямой связи между правонарушением и возникновением общественно-опасных последствий его совершения, неоднозначность диспозиции проектируемой статьи и вытекающие из этого возможные риски и сложности в правоприменительной практике, полагаем проектируемую норму избыточной.

Таким образом, на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования, а также о наличии в нем положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора) Федеральной антимонопольной службой в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) за 2015 год // Официальный сайт Федеральной антимонопольной службы - fas.gov.ru