Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Правила проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" (от 22.08.2017 г. N 23537-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Правила проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно пункту 5 сводного отчета проект акта разработан в целях исполнения поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе Ю.П. Трутнева от 31 марта 2017 г. N ЮТ-П9-1921 по вопросу совершенствования механизма предоставления акватории водного объекта в целях водопользования, в том числе сокращения сроков проведения аукционов на право заключить договор водопользования (далее - Поручение).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены не в полном объеме.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 21 июня 2017 г. по 18 июля 2017 г. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/07/05-17/00066721).

Предложения по проекту акта поступили от Торгово-промышленной палаты Российской Федерации. Данные замечания были прокомментированы разработчиком в сводке предожений.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 7 августа 2017 года по 14 августа 2017 года. В рамках публичных консультаций замечания и предложения по проекту акта не поступали.

По результатам анализа положений проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.

1. В качестве основания разработки проекта акта в сводном отчете сделана ссылка на Поручение, в соответствии с которым необходимо обеспечить совершенствование механизма предоставления акватории водного объекта в целях водопользования, в том числе сокращение сроков проведения аукционов на право заключить договор водопользования.

Вместе с тем в проекте акта предусмотрен механизм расчета задатка для участия в аукционе на право заключить договор водопользования (далее - аукцион), однако не предусмотрено сокращение сроков его проведения.

Таким образом, содержание проекта акта свидетельствует о том, что предлагаемым регулированием Поручение выполняется не в полной мере.

2. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2016 г. N 954 "О внесении изменений в Правила проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования" (далее - Постановление N 954) размер задатка был увеличен с 25% до 100% начальной цены предмета аукциона. Также Постановлением N 954 предусмотрено, что в случае, если победитель аукциона в течение 10 рабочих дней после дня завершения аукциона уклоняется от заключения договора водопользования, организатор аукциона заключает договор водопользования с участником, предложившим предпоследнюю цену предмета аукциона, по цене предмета аукциона, предложенной им. В случае согласия этого участника аукциона заключить договор водопользования этот участник признается победителем аукциона. Задаток, внесенный победителем аукциона, уклонившимся от заключения договора водопользования, не возвращается, а перечисляется в доход соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Срок возврата задатка заявителям согласно пункту 53 Правил проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. N 230 (далее - Правила проведения аукциона), составляет 5 рабочих дней.

Проектом акта, в свою очередь, предлагается рассчитывать размер задатка как произведение средней стоимости 1 км2 акватории водных объектов, предоставленных в пользование, и площади заявленной акватории водного объекта. Средняя стоимость 1 км2 акватории водных объектов определяется уполномоченным органом на основании сведений о проведенных в предшествующем расчетном году аукционах как частное суммы оплат предметов аукционов и суммы предоставленных по их итогам акваторий.

Согласно пояснительной записке задаток для акватории Черного моря увеличится в 411 раз по сравнению с размером задатка, установленным на сегодняшний день - 100% начальной цены аукциона. Однако не указано, насколько размер задатка будет превышать цену предмета аукциона.

В соответствии с пунктом 9 Правил проведения аукциона начальная цена предмета аукциона устанавливается в размере годовой платы за пользование водным объектом в соответствии с договором водопользования, исходя из установленных ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, собственности муниципальных образований. При этом "шаг аукциона" устанавливается в размере 10 % начальной цены предмета аукциона. Участники аукциона при проведении аукциона вправе предлагать более высокую цену предмета аукциона, равную либо кратную величине "шага аукциона" (пункты 43-44 Правила проведения аукциона).

Таким образом, предлагаемый проектом акта расчет размера задатка, во-первых, приводит к его существенному увеличению, что может исключить из аукциона большое число участников, как добросовестных, так и недобросовестных; во-вторых, указанный размер задатка может оказаться несопоставимым с ценой предмета аукциона, что предполагает непроизводительное отвлечение значительного количества денежных средств участников аукциона; в-третьих, организатор аукциона получает право использовать все внесенные задатки в течение 5 рабочих дней.

Согласно пункту 9 Правил подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 г. N 230 (далее - Правила заключения договора), основанием для заключения договора водопользования являются протокол аукциона и документ, подтверждающий оплату победителем аукциона предмета аукциона в течение 10 рабочих дней, следующих за датой завершения аукциона, путем перечисления денежных средств в размере окончательной цены предмета аукциона на счет, указанный организатором аукциона, с учетом внесенного задатка.

Проектом акта не решен вопрос о том, как действовать в случае, если размер задатка превышает итоговую цену предмета аукциона: фактически организатор аукциона должен вернуть победителю аукциона часть суммы, превышающую цену предмета аукциона.

С учетом изложенного считаем необходимым разработчику представить обоснования изменения порядка расчета размера задатка для участия в аукционе, его соотношения с итоговой ценой предмета аукциона.

3. Проектом акта предусматривается, что средняя стоимость 1 км2 акватории водных объектов будет утверждаться уполномоченным органом не позднее 30 июня года, предшествующего периоду, в отношении которого утверждаются указанные показатели. При этом не уточняется, по каким объектам эти показатели должны быть рассчитаны - по каждому водному объекту или в пределах бассейно-водного управления.

Расчет средней стоимости 1 км2 акватории водных объектов в пределах бассейно-водного управления может привести к тому, что средняя стоимость наиболее востребованных водных объектов будет существенно занижена, а наименее востребованных - завышена, что приведет к нецелесообразности участия в аукционе в отношении части водных объектов, что приведет к потерям поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Кроме того, установление средней стоимости 1 км2 акватории водных объектов не позднее 30 июня года, предшествующего периоду, в отношении которого утверждаются указанные показатели, означает невозможность проведения аукционов до указанной даты (7 месяцев года). С учетом того, что договоры водопользования заключаются на срок до 20 лет, расчеты средней стоимости предмета аукциона без учета информации о стоимости аренды ресурса, являющегося предметом аукциона, могут быть неактуальными. Также не определено, за какой предшествующий период будут суммироваться показатели.

4. Постановление N 954 на стадии разработки (далее - проект постановления) было рассмотрено Минэкономразвития России. Соответствующее заключение об оценке регулирующего воздействия проекта постановления было направлено в адрес разработчика письмом Минэкономразвития России от 23 июня 2016 г. N 18583-ОФ/Д26и (далее - заключение)*(1).

В заключении указано, что Минэкономразвития России поддерживает инициативу разработчика в части сокращения срока аукциона, исключения недобросовестных участников аукциона, обеспечения понятного и простого порядка расчета начальной цены предмета аукциона и гарантированности прав его участников.

В то же время в заключении сформулирована позиция ведомства о недопустимости привязки начальной цены предмета аукциона к кадастровой стоимости земельного участка, прилегающего к акватории водного объекта, поскольку в случае увеличения размера задатка для участия в аукционе с 25 до 100 % начальной цены предмета аукциона финансовая нагрузка на субъекты предпринимательской деятельности может увеличиться в тысячи и миллионы раз*(2).

Минприроды России 13 июля 2016 г. было проведено согласительное совещание по урегулированию разногласий по замечаниям заключения. По итогам указанного совещания Минприроды России решило отказаться от привязки начальной цены предмета аукциона к кадастровой стоимости земельного участка, прилегающего к акватории водного объекта.

Минэкономразвития России неоднократно указывало на необходимость установления дополнительных мер, направленных на установление механизма исключения недобросовестных участников при проведении аукциона (письма Минэкономразвития России от 23 июня 2016 г. N 18583-ОФ/Д26и, от 21 июля 2016 г. N 21756-СШ/Д26и, от 21 ноября 2016 г. N 35425-СШ/Д26и, от 1 июня 2017 г. N 15031-СШ/Д26и).

В частности, было предложено внести в Водный кодекс Российской Федерации (далее - ВК РФ) следующие изменения:

предусмотреть первоочередное право на заключение договора аренды акватории водного объекта лицам, использующим на законных основаниях (на праве собственности либо праве аренды) земельный участок, непосредственно прилегающий к ней, создающим или создавшим объекты инфраструктуры или объекты капитального строительства на указанном земельном участке;

установить запрет на переуступку права пользования водным объектом в случае, если победитель аукциона уклоняется от заключения договора водопользования;

зафиксировать сроки проведения аукциона в целях предотвращения затягивания аукциона недобросовестными участниками.

Представителями Минприроды России на согласительном совещании 13 июня  2017 г. была высказана позиция о возможности учета указанных предложений при разработке соответствующих проектов федеральных законов и проекта административного регламента со сроком проведения аукциона один рабочий день.

На основании изложенного считаем необходимым рекомендовать разработчику проработать вопрос учета вышеизложенных договоренностей, направленных в том числе на исполнение Поручения.

5. В настоящее время распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. N 1632-р утверждена программа "Цифровая экономика Российской Федерации", одним из направлений которой является совершенствование правового регулирования с целью развития цифровой экономики. Учитывая, что вопросы распределения государственных ресурсов в целях их коммерческого использования относятся по факту к коммерческому формату взаимодействия государства и бизнеса, по мнению Минэкономразвития России, данный формат взаимодействия должен быть удобен и клиентоориентирован. В ситуации, при которой одна сторона (государство - ресурсодержатель) на выгодных для себя условиях предлагает другой стороне (потенциальному арендатору ресурса - хозяйствующему субъекту) заключить договор на использование ресурса, формат взаимодействия сторон должен быть максимально прозрачным, предсказуемым, удобным для обеих сторон.

Проведение аукциона может быть осуществлено в электронной форме. При этом будет решена задача сокращения сроков проведения аукциона и сокращен интервал в проведении аукционов. Кроме того, указанный подход облегчит задачу мониторинга результатов аукционов, а также обеспечит уполномоченные органы актуальной аналитической базой для проведения расчетов стоимости предмета аукциона.

Считаем необходимым рекомендовать разработчику дополнительно проработать возможность проведения аукциона в электронном формате с учетом оценки всех затрат, необходимых для создания единой информационной системы на федеральном уровне.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) regulation.gov.ru/projects#npa=47441

*(2) Задаток ЗАО "Промышленный Порт" согласно требованиям проекта акта на участие в аукционе для заключения договора водопользования на производственно-техническую базу для зимнего отстоя и ремонта судов, а также навигационного ремонта судов мог бы составить 15 866 025 руб., что превышает начальную стоимость действующего договора водопользования (11,43 руб.), заключенного в 2013 г., в 1 388 103 раз; на причал для перегрузки минерально-строительных материалов (песок, щебень, гравий) - 14 707 094 руб., что превышает начальную стоимость действующего договора водопользования (34,18 руб.), заключенного в 2015 г., в 430 283 раз.

По расчетам ОАО "Лесосибирский порт" начальная цена предмета аукциона могла составить 12 401 437 руб., что превышает начальную стоимость действующего договора водопользования (122,90 руб.) более чем в 100 000 раз.

Между ЗАО "Торговый порт Благовещенск" и Минприроды Амурской области заключен договор водопользования. Согласно проекту акта начальная цена водной поверхности за 0,1 км2 могла составить 101 472 814 руб., что превышает начальную стоимость действующего договора водопользования более чем в 43 070 раз. При годовой выручке предприятия 220 000 000 руб. в год начальная цена могла составить 46 % годовой выручки порта, что является непосильным бременем и приведет к банкротству предприятия.