Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов, не связанных с заготовкой и переработкой древесины" (от 23.08.2017 г. N 23676-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов, не связанных с заготовкой и переработкой древесины" (далее - проект постановления, проект Положения), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно пункту 1.5 сводного отчета проект Положения разработан на основании пункта 4 протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Г. Хлопонина от 24 января 2017 г. N АХ-П9-3пр.

По результатам рассмотрения проекта Положения и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта Положения процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены не в полном объеме.

Проект Положения направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта Положения и сводного отчета в срок с 18 мая 2017 г. по 31 мая 2017 г. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта Положения размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта Положения 02/07/05-17/00066259).

Предложения по проекту Положения поступили от эксперта В.П. Лагаевой и Торгово-промышленной палаты Российской Федерации. Указанные замечания и предложения включены в сводку предложений и прокомментированы разработчиком.

С учетом информации, представленной разработчиком и участниками публичных консультаций, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта Положения.

1. В качестве основания разработки проекта Положения в сводном отчете сделана ссылка на пункт 4 протокола совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.Г. Хлопонина от 24 января 2017 г. N АХ-П9-3пр (далее - Протокол), согласно которому Минприроды России было поручено подготовить и внести в Правительство Российской Федерации "проект постановления Правительства Российской Федерации, предусматривающий порядок реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, не связанных с заготовкой и переработкой древесины".

Вместе с тем в Лесном кодексе Российской Федерации (далее - ЛК РФ) отсутствуют требования об утверждении порядка реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, не связанных с заготовкой и переработкой древесины, и порядка подготовки и утверждения перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, не связанных с заготовкой и переработкой древесины (далее - Перечень).

Проект Положения, в свою очередь, устанавливает требования по ведению Перечня, наполнению его сведениями, формированию и подаче заявок, а также требования к инвесторам, заинтересованным органам и инвестиционным проектам.

При этом Минприроды России в настоящее время не наделено полномочиями по утверждению требований к концепции инвестиционного проекта (пункт 10 проекта Положения), формы отчета об исполнении поквартального графика (пункт 19 проекта Положения). Рослесхоз не наделен полномочиями по утверждению порядка отбора заявок (пункт 11 проекта Положения), критериев оценки инвестиционных проектов (пункт 12 проекта Положения).

Пунктом 3 проекта постановления Рослесхоз наделяется полномочием по ведению Перечня (пункт 4 проекта Положения) и осуществлению контроля за исполнением заинтересованными органами полномочий по реализации приоритетных инвестиционных проектов, с правом проведения выездных проверок исполнения поквартального графика инвесторами (пункт 22 проекта Положения).

Следовательно, для принятия проекта Положения необходимо внести изменения в ЛК РФ, Положение о Минприроды России, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219, Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, в части закрепления полномочий на издание подзаконных актов.

2. В целях обоснования принятия предлагаемого регулирования разработчик указывает на невозможность реализации инвестиционных проектов в области освоения лесов, не связанных с заготовкой древесины, на основании постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. N 419 "О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов" (далее - Положение).

Однако часть 3 статьи 22 ЛК РФ не устанавливает ограничений по реализации инвестиционных проектов в области освоения лесов по видам использования лесов. Такое ограничение установлено пунктом 3 Положения, согласно которому "к инвестиционным проектам относятся инвестиционные проекты по созданию и (или) модернизации объектов лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и др.) и (или) лесоперерабатывающей инфраструктуры (объектов переработки заготовленной древесины и иных лесных ресурсов, биоэнергетических объектов и др.) с минимальным объемом капитальных вложений не менее 300 млн. рублей, предусматривающие переработку древесных отходов, в том числе в биоэнергетических целях".

Следовательно, реализация пункта 4 Протокола может быть осуществлена путем внесения изменений в пункт 3 Положения в части изменения предмета его регулирования.

3. В соответствии с проектом постановления и проектом Положения к инвестиционным проектам относятся проекты в области освоения лесов, не связанные с заготовкой и переработкой древесины.

Так, согласно пункту 3 проекта Положения к инвестиционным проектам относятся проекты с минимальным объемом капитальных вложений не менее 500 млн. руб. для выращивания посадочного материала лесных растений (саженцев, сеянцев) или, например, не менее 20 млн. руб. для иных видов использования лесов, не связанных с заготовкой и переработкой древесины.

Вместе с тем неясно, на каких статистических и иных данных основаны расчеты о необходимости установления указанных объемов капитальных вложений для реализации инвестиционных проектов.

Считаем, что предложенные суммы минимальных инвестиций могут оказать негативное влияние на инвестиционный потенциал проектов в области освоения лесов, не связанных с заготовкой и переработкой древесины. Установление любых минимальных объемов капитальных вложений требует подробного экономического обоснования.

Указанное замечание было высказано представителями Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, которыми было предложено снизить первоначальную сумму минимальных инвестиций с 50 млн. рублей до 15 млн. рублей. Согласно комментарию разработчика указанное замечание было учтено. Однако представленная редакция проекта Положения свидетельствует о том, что минимальный объем капитальных вложений снижен до 10 млн. рублей только для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений. Для остальных видов использования лесов минимальный объем капитальных вложений представляется завышенным.

4. Согласно пункту 1(3) проекта постановления в течение трех лет при определении платы за аренду лесного участка, используемого для реализации инвестиционного проекта, включенного в Перечень, применяется коэффициент 0,5 к утвержденным ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов и ставкам платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности, действующий с даты принятия Рослесхозом решения о завершении реализации проекта.

Указанная формулировка не позволяет сделать однозначный вывод о том, с какого момента начинает применяться коэффициент 0,5 при определении платы за аренду лесного участка - с момента начала реализации инвестиционного проекта или после его завершения (для новых арендаторов этого участка).

Более того, согласно пункту 18 проекта Положения инвестору предоставляется льгота по снижению размера арендной платы, рассчитанного с применением коэффициента 0,5 к ставкам платы, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 г. N 310. Причем срок предоставления указанной льготы пунктом 18 проекта Положения не ограничен.

Считаем необходимым уточнить редакцию пункта 1(3) проекта постановления и пункта 18 проекта Положения согласно указанному замечанию.

5. Предметом регулирования проекта Положения является подготовка и утверждение Перечня. Вместе с тем проект Положения содержит требования, выходящие за предмет регулирования, как то: требования к инвестиционным проектам и их разработке (пункты 2, 3, 10, 17 проекта Положения), к инвесторам и заинтересованным органам в части предоставления отчетности и проведения плановых и внеплановых выездных проверок (пункты 19-20 проекта Положения).

Кроме того, проектом Положения по факту не устанавливаются требования к Перечню: его формату, порядку ведения, порядку актуализации сведений, части сведений, публикуемых на официальном сайте Рослесхоза. Проектом Положения не указано, каким образом оформляется решение уполномоченного органа по включению или исключению инвестиционного проекта из Перечня.

Считаем необходимым доработать проект Положения и исключить пункты 2, 3, 10, 17, 19, 20, положения которых выходят за рамки предмета регулирования проекта Положения, а также установить требования к Перечню.

6. В настоящее время распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. N 1632-р утверждена программа "Цифровая экономика Российской Федерации", одним из направлений которой является совершенствование правового регулирования с целью развития цифровой экономики. Учитывая, что вопросы распределения государственных ресурсов в целях их коммерческого использования с учетом их платности являются по факту коммерческим форматом взаимодействия государства и бизнеса, по мнению Минэкономразвития России, данный формат должен быть удобен и клиентоориентирован. В ситуации, при которой одна сторона - государство - ресурсодержатель на выгодных для себя условиях предлагает другой стороне - потенциальному арендатору ресурса - хозяйствующему субъекту заключить договоры на использование ресурса, формат взаимодействия сторон должен быть максимально прозрачным, предсказуемым, удобным для обеих сторон.

С учетом вышеизложенного полагаем, что ведение Перечня может быть осуществлено в электронной форме. При этом будет решена проблема мониторинга реализации инвестиционных проектов и их результатов, а также обеспечена актуальная аналитическая база.

Считаем необходимым рекомендовать разработчику дополнительно проработать возможность ведения Перечня в электронном виде с учетом оценки всех затрат, необходимых для создания единой информационной системы на федеральном уровне.

7. Проект положения предусматривает, что Рослесхоз уполномочен на ведение Перечня, проведение отбора заявок для включения инвестиционного проекта в Перечень, утверждение заявок для включения инвестиционного проекта в Перечень, установление критериев оценки инвестиционных проектов, направление заявок в уполномоченный орган, т.е. в Рослесхоз.

Считаем, что отбор и утверждение заявок не может быть полномочием Рослесхоза как органа, уполномоченного на ведение Перечня.

8. В пункте 17 проекта Положения перечислены виды использования лесов, в отношении которых могут быть реализованы инвестиционные проекты. При этом отсутствует указание на такие виды использования лесов, как строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов (статья 25 ЛК РФ), которые также могут быть не связаны с заготовкой древесины. В сводке предложений указанное замечание участника публичных консультаций разработчиком не прокомментировано.

9. Кроме того, проектом Положения не предусмотрен порядок действий заинтересованных органов в случае, при котором на один и тот же участок лесного фонда претендует несколько коммерческих организаций (может быть подана одна или несколько заявок).

10. В ходе подготовки настоящего заключения были выявлены следующие нарушения процедуры оценки регулирующего воздействия.

10.1. Согласно пункту 3.6.1 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика), при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования. Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени.

При этом указанная в пункте 5 сводного отчета цель предлагаемого регулирования не содержит указание на результат регулирования и его положительные эффекты.

Согласно пункту 4 сводного отчета основной целью предлагаемого регулирования является "увеличение числа приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, не связанных с заготовкой древесины", однако разработчиком не приведена оценка количества таких проектов в настоящее время, а также не рассчитан прогнозный показатель увеличения числа таких проектов.

В частности, в соответствии с пунктом 4 Положения ведение перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, в том числе включение в него инвестиционных проектов и внесение изменений, осуществляется Минпромторгом России. Однако обязанность публикации указанного перечня или сведений из него Положением не установлена. По информации открытых источников в сети "Интернет", в 2015 г. в указанный перечень был включен 121 инвестиционный проект*(1).

Согласно пункту 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования.

Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени.

10.2. В пунктах 3-4 отсутствует информация о проблемах, на решение которых направлено предлагаемое регулирование.

Обращаем внимание, что согласно пункту 3.4.2 Методики формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

В этой связи наличие поручений по разработке тех или иных нормативных правовых актов не может само по себе, без анализа возможных путей реализации указанных поручений, являться достаточным обоснованием целесообразности введения нового правового регулирования и, соответственно, не должно использоваться при формулировании проблемы.

10.3. В пункте 6 сводного отчета к лицам, интересы которых будут затронуты предлагаемым регулированием, отнесены лица, осуществляющие использование лесов для целей, не связанных с заготовкой и переработкой древесины (13854 ед.).

Согласно пункту 7 сводного отчета источниками финансирования приоритетных инвестиционных проектов будут субвенции из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. При этом разработчиком не проведена оценка затрат субъектов предпринимательской деятельности, а также затрат федерального бюджета на дополнительные полномочия Рослесхоза на ведение Перечня.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта Положения Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте Положения положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Приоритетные инвестиционные проекты в области освоения лесов. // Леспроминформ. - 2015 . - N 3. - С. 32-41. // http://lesprominform.ru/jarchive/articles/itemshow/4030.