Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (подготовлен ФАДН России 07.09.2017)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(подготовлен ФАДН России 07.09.2017 г.)

Текст проекта

Досье на проект

Проект федерального закона "О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект федерального закона) разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 4 декабря 2016 года N Пр-2338 о разработке проекта федерального закона, устанавливающего правовые, организационные и экономические основы социальной и культурной адаптации иностранных граждан в Российской Федерации и их интеграции в российское общество, а также в целях повышения эффективности реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года и Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года.

Системная адаптация и интеграция мигрантов в Российской Федерации является важнейшим условием эффективной реализации государственной национальной политики. Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 г. N 1666 (далее - Стратегия), в качестве одной из целей государственной национальной политики определяет успешную социальную и культурную адаптацию мигрантов, а в качестве одного из направлений - создание условий для социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов. Пунктом "з" статьи 21 Стратегии сформулирован перечень задач по формированию системы социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов, среди которых:

содействие в процессе социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов (при их готовности) развитию речевого взаимодействия, межкультурному общению в целях повышения уровня доверия между гражданами и искоренения национальной и расовой нетерпимости;

обеспечение взаимодействия государственных и муниципальных органов с общественными объединениями, способствующими социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов;

стимулирование создания в странах происхождения мигрантов курсов по изучению русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации;

совершенствование системы мер, обеспечивающих уважительное отношение мигрантов к культуре и традициям принимающего сообщества;

использование потенциала и опыта регулирования евразийских интеграционных процессов при реализации государственной миграционной политики Российской Федерации.

Актуальность проблемы социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан связана с сокращением в Российской Федерации трудовых ресурсов, обусловленным неблагоприятной демографической ситуацией двух последних десятилетний, которая привела к кризису воспроизводства населения, с одной стороны, и увеличению численности нетрудоспособного населения, с другой стороны. Эксперты прогнозируют дальнейшее усугубление соотношения численности трудоспособного и нетрудоспособного населения в краткосрочной и среднесрочной перспективе, поэтому одним из возможных и экономически целесообразных решений этой проблемы является приток трудовых ресурсов в Россию из-за рубежа. Привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития.

В соответствии с данными Аппарата Правительства Российской Федерации (ДМ-П4-2622 от 25 апреля 2017 года) в 2016 году на территорию Российской Федерации въехали более 16,4 млн. иностранных граждан, из которых доля иностранных граждан, прибывших с целью "работы по найму", составила 22,4%.

В соответствии с Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 1351, в Российской Федерации к 2025 г. предполагается обеспечить миграционный прирост на уровне более 300 тыс. человек ежегодно. Однако увеличение миграционных потоков сопровождается постепенной утратой контроля принимающего населения над собственной локальной средой обитания в большинстве субъектов Российской Федерации, что приводит к усилению антимиграционных настроений и возрастанию мигрантофобии.

Ситуация осложняется тем, что большинство иностранных граждан, прибывающих в Российскую Федерацию с целью осуществления трудовой деятельности, имеет довольно низкий уровень образования. В странах исхода в трудовую миграцию вовлекаются преимущественно молодые люди, большинство из которых не имеют опыта жизни в инокультурной среде, не владеют русским языком даже на элементарном разговорном уровне, а их низкий уровень культуры провоцирует негативное отношение со стороны принимающего общества, приводит к росту социальной межнациональной напряженности. Интенсивная миграция налагает на государство дополнительные обязательства, связанные как с защитой прав прибывших иностранцев и лиц без гражданства, так и с охраной правопорядка.

Сложившаяся миграционная ситуация требует от государства и общества серьезных усилий, последовательной и планомерной работы в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в российское общество. Именно выстраивание эффективной системы социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан, основанной на уважении и знании русского языка, истории и культуры, традиционного уклада жизни является эффективным инструментом гармонизации межнациональных и межконфессиональных отношений между коренным населением и иностранными гражданами.

Анализ международного опыта убедительно доказывает, что для успешной работы по социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в принимающее общество необходима слаженная совместная работа государства и институтов гражданского общества, а также соответствующее финансирование.

Между тем миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития страны, интересам работодателей и российского общества в целом, так как ориентировано на привлечение временных иностранных работников и не содержит мер, способствующих социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в российское общество, их переезду на постоянное место жительства и участию в жизни государства.

В России мигранты сталкиваются с целым комплексом проблем правового, бытового и адаптационного характера, которым до настоящего времени государством не уделялось должного системного внимания, а работодатель оставался один на один с решением вопросов по урегулированию отношений между привлечёнными иностранными работниками и принимающим обществом. Таким образом, меры, предусмотренные действующим миграционным законодательством недостаточны для полноценной социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации.

Проект федерального закона впервые в российском законодательстве закрепляет перечень основных понятий, необходимых для обеспечения деятельности в области социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации.

Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, отнесено осуществление мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов. Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разработка и осуществление мер, направленных на обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов отнесены к вопросам местного значения. При этом нормативных правовых актов, раскрывающих, какие именно меры необходимы для реализации указанных полномочий, в настоящее время не имеется.

В связи с этим проект федерального закона определяет меры, принимаемые федеральными органами государственной власти, в том числе федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в области социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов.

Проектом федерального закона используемая в федеральных законах от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" терминология приводится в соответствие с понятиями, вводимыми данным проектом федерального закона.

В целях упорядочения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти возлагаются полномочия по координации деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Также проектом федерального закона устанавливаются основные правовые, экономические и организационные положения координирующего воздействия государства на социальную и культурную адаптацию и интеграцию иностранных граждан в Российской Федерации. По аналогии с Федеральным законом от 25 июля 2002 года N115 "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" проектом федерального закона предусматривается, что понятие "иностранный гражданин" включает в себя понятие "лицо без гражданства".

С учетом необходимости определения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного реализовывать государственную политику в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации, законопроектом предусмотрено дополнение Федерального закона от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" новой статьей.

Указом Президента Российской Федерации от 24 августа 2017 года N 399 "О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 31 марта 2015 г. N 168 "О Федеральном агентстве по делам национальностей" ФАДН России наделено полномочиями по выработке и реализации государственной политики, а также нормативному правовому регулированию в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации.

Проектом федерального закона предусматривается возможность участия некоммерческих организаций в социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан. Некоммерческие организации призваны стать связующим звеном между властью, обществом, предпринимательством, объединяющим и частные инициативы, и научный потенциал, и профессиональные интересы различных слоев общества. Именно через некоммерческие организации, созданные в целях развития предпринимательства, экономической и внешнеторговой деятельности, предполагается привлечь бизнес к осуществлению деятельности по социальной и культурной адаптации иностранных граждан, планирующих осуществлять трудовую деятельность на территории Российской Федерации. При этом некоммерческие организации на базе уже имеющихся региональных, муниципальных и зарубежных структур, имеют возможность организовывать работу по социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан за счет средств работодателей, оказывать услуги по социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов на возмездной основе, осуществлять систему домиграционной подготовки, включающей проведение мероприятий, направленных на ознакомление с историй, культурой, правовыми основами Российской Федерации, обучение русскому языку и иных мероприятий, способствующих получению знаний необходимых для осуществления трудовой деятельности на территории России. Кроме того, в целях осуществления такой деятельности некоммерческие организации смогут создавать центры социальной и культурной адаптации и интеграции (путем образования нового юридического лица в любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой форме или путем открытия филиала) либо организовывать такие центры на базе своих уже существующих структурных подразделений. Права и обязанности названных центров, их статус регламентируется законодательными актами Российской Федерации, предусматривающими требования к оказанию соответствующих видов услуг. Требования к социально ориентированным некоммерческим организациям, предоставляющим услуги в названной сфере, также предусмотрены Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Также проектом федерального закона предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации от 7 июля 1993 года N 5340-I "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" с целью стимулирования союзов предпринимателей к участию в социальной и культурной адаптации иностранных граждан в российское общество. Торгово-промышленная палата Российской Федерации является негосударственной некоммерческой организацией, созданной в организационно-правовой форме союза для представления и защиты законных интересов своих членов и в целях развития предпринимательства, экономической и внешнеторговой деятельности. Торгово-промышленная палата Российской Федерации объединяет более 180 торгово-промышленных палат в субъектах Российской Федерации, более 52 тысяч организаций, более 300 объединений предпринимателей и коммерческих организаций на федеральном уровне, более 500 бизнес-ассоциаций на региональном уровне. Кроме того, Торгово-промышленная палата Российской Федерации имеет более 30 представительств за рубежом, работающих в 40 странах. Такая широкая сеть позволит Торгово-промышленной палате Российской Федерации весьма эффективно реализовывать функции в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации.

Принятие данного проекта федерального закона будет способствовать:

скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере социальной культурной адаптации и интеграции иностранных граждан;

снижению опасности возникновения социальной напряженности в обществе;

оптимизации процессов на российском рынке труда;

обеспечению межнационального согласия в российском обществе;

популяризации русского языка и российской культуры за рубежом и формированию позитивного имиджа Российской Федерации;

повышению эффективности управления миграционными процессами в Российской Федерации;

содействию развития в обществе культуры межнациональных и межрелигиозных отношений, формированию у мигрантов и принимающего сообщества навыков межкультурного общения, противодействию ксенофобии, национальной и расовой нетерпимости;

содействию повышения качества рабочей силы, привлекаемой в экономику Российской Федерации за счет миграционного ресурса;

усилению роли институтов гражданского общества в решении вопросов социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов.

Принятие данного закона позволит снизить уровень нелегальной трудовой миграции, поскольку воспользоваться предлагаемыми государством и некоммерческими организациями мероприятиями по социальной и культурной адаптации в российское общество смогут лишь те иностранные граждане, которые въехали и пребывают на территории Российской Федерации на законных основаниях. Механизм по социальной и культурной адаптации иностранных граждан, установленный в проекте федерального закона, начинает работать с момента, законного въезда иностранного гражданина, не скрывающего свою истинную цель пребывания в Российской Федерации - осуществления трудовой деятельности.

Проект федерального закона не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.