Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в главу 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" (N 19501-СШ/Д26и от 14.07.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минвостокразвития России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые и разработан во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 30 апреля 2016 г. N Пр-868 и поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе Ю.П. Трутнева от 26 июля 2016 г. N ЮТ-П13-39пр, а также в целях улучшения инвестиционного климата в Дальневосточном и Байкальских регионах путем предоставления налоговых льгот инвесторам инвестиционных проектов по созданию определенных объектов инфраструктуры, планируемых к реализации на территории указанных регионов.

Разработчиком проведено публичное обсуждение уведомления о подготовке проекта акта в сроки с 13 июля 2016 г. по 27 июля 2016 г., а также проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в сроки с 8 сентября по 22 сентября 2016 г. и с 10 мая по 24 мая 2017 года. Проект акта размещен разработчиком на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/p/50603 (ID проекта: 02/04/07-16/00050603). По информации разработчика, замечания и предложения на этапе уведомления о разработке проекта акта не поступали, а на этапе публичного обсуждения текста проекта акта и сводного отчета замечания и предложения поступили от гр. Э.М. Цыганкова и Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, которые были включены в сводку замечаний и предложений с указанием причин их отклонения.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России в срок с 27 июня по 4 июля 2017 г. были проведены публичные консультации по проекту акта и сводному отчету с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта правового регулирования. По результатам дополнительных публичных консультаций были получены отзывы от Российского союза промышленников и предпринимателей, Правительства Хабаровского края, Министерства инвестиционной и земельно-имущественной политики Хабаровского края, Правительства Республики Саха (Якутия), Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Приморском крае, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Еврейской автономной области, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Приморском крае, Департамента экономики и развития предпринимательской деятельности в Приморском крае, ООО "УК ТОР "Сахалин", ООО "Жилой комплекс Арсеньев", которые приведены в прилагаемой сводной таблице результатов проведения публичных консультаций. Минэкономразвития России рекомендует разработчику дополнительно проработать указанные замечания и предложения и, по возможности, учесть их при доработке проекта акта.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Представленным проектом акта предлагается дополнить Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - Кодекс) нормами, устанавливающими особенности налогообложения при реализации в регионах Дальнего Востока и Байкальского региона инвестиционных проектов, предусматривающих создание объектов внешней инфраструктуры. Так, проектом акта предлагается установить, что для организаций, заключивших инвестиционное соглашение о создании объектов внешней инфраструктуры, устанавливается налоговая ставка по налогу на прибыль организаций, подлежащему зачислению в федеральный бюджет, в размере 0 процентов, а также предусматривается возможность установления пониженной налоговой ставки по налогу на прибыль организаций, подлежащему зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Минэкономразвития России концептуально поддерживает предлагаемое проектом акта регулирование, однако следует отметить, что подпунктом "б" пункта 3 статьи 1 проекта акта предлагается исключить из участников региональных инвестиционных соглашений налогоплательщиков, относящихся к субъектам естественных монополий, а также получающих субсидии на создание объектов внешней инфраструктуры, возводимых на территории субъектов Российской Федерации, поименованных в подпункте 1 пункта 1 статьи 258 Кодекса. Вместе с тем нормами проекта акта устанавливается обязанность юридического лица быть зарегистрированным на территории одного из субъектов Российской Федерации, указанных в подпункте 1 пункта 1 статьи 258 Кодекса, за исключением территории Республики Тыва, Республики Хакасия и Красноярского края, для получения налоговых льгот предусмотренных нормами проекта акта. Таким образом, естественные монополии, являющиеся участниками региональных инвестиционных проектов, а также получатели целевых субсидий, функционирующие на территориях, не входящих в состав Дальневосточного федерального округа и Байкальского региона, могут быть исключены из соответствующего реестра и могут быть лишены возможности получить предусмотренные Кодексом льготы как участники регионального инвестиционного проекта.

В этих условиях, по мнению Минэкономразвития России, нормы подпункта "б" пункта 3 статьи 1 проекта акта нуждаются в уточнении.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения заявленной проблемы предложенным способом регулирования. При этом в случае учета указанного в настоящем заключении замечания Минэкономразвития России может быть сделан вывод об отсутствии положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

N	Замечания и (или) предложения
1	В случае принятия данного проекта акта могут возникнуть следующие риски и негативные последствия для бизнеса:    В проекте акта не учтены резиденты ТОР реализующие инвестиционные проекты по предоставлению услуг.    Так, менее затратный способ для застройщика, это когда инженерная инфраструктура строится в строгом соответствии с утверждённой планировочной документацией и за счёт бюджетных средств что, наоборот, для государственных и муниципальных органов власти является более затратным. Органам власти необходимо добиваться разумного баланса в решении этих проблем.    Также предлагаем следующее:    - в пункт 3 Статьи 25 16 после слов "инвестиционный проект, направленный на создание нового производства товаров" добавить фразу "и объектов предоставления услуг".    - дополнить пункт 1 Статьи 2843-2 Закона после слов "доходы от реализации товаров" добавить фразу "или от основного вида деятельности"
2	Замечания и предложения: 1. В п. 4 ст. 1 законопроекта в подп. 2 пункта 3 ст. 25.17 НК РФ слова "подтверждение, предусмотренное подпунктом 2", заменить на "подтверждение, предусмотренное подпунктом 1". 2. Так как законопроект затрагивает объекты основных средств, включая объекты внешней инфраструктуры, создаваемые при реализации инвестиционного проекта, располагающихся исключительно на территории одного или нескольких субъектов РФ, указанных в подпункте 1 пункта 1 статьи 25.8 НК РФ, возлагает обязанность на субъекты РФ в подп. 3 п. 3 ст. 25.17 НК РФ, в частности, согласовывать специальный бюллетень в части региональных и местных налогов соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, (справочно: 3) специальный бюллетень, в котором сумма подтвержденных расходов, фактически понесенных на создание объектов внешней инфраструктуры, распределяется по субъектам Российской Федерации (муниципальным образованиям) и видам налогов, за счет предоставления льгот по которым будет осуществляться компенсация указанных расходов на создание объектов внешней инфраструктуры в соответствии с пунктом 3 статьи 2516 настоящего Кодекса. Показатели специального бюллетеня должны быть согласованы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и в части региональных и местных налогов соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления) и предоставляет право и обязанность пункте 5 ст. 25.17 НК РФ подтверждать данные специального бюллетеня, указанного в подпункте 3 пункта 3 ст. 25.17 НК РФ (справочно: 5. Субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) в законе (нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования) о предоставлении налоговых льгот организациям, заключившим инвестиционное соглашение о создании объектов внешней инфраструктуры, также определяется уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования), который наделяется правом подтверждать данные специального бюллетеня, указанного в подпункте 3 пункта 3 настоящей статьи, в части соответствующих видов налогов и субъектов Российской Федерации (муниципальных образований)). Полагаем было правильным, в ст. 25.16 НК РФ отразить, что организация, осуществляющая реализацию инвестиционного проекта, вправе заключить соглашение не только с соответствующими уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (Министерство экономического развития Российской Федерации или Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока), но и с соответствующими уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. 3. П. 4 ст. 25.16 НК РФ дополнить подпунктами 4, 5 следующего содержания: 4) информация о положительном заключении соответствующих уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления о проверке эффективности инвестиционных проектов, расходы на создание объектов внешней инфраструктуры по которым будут компенсированы за счет предоставления льгот по федеральным, региональным и местным налогам; 5) сведения о том, что инвестиционный проект объектов внешней инфраструктуры отобран в порядке, установленном законодательством субъекта РФ и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; Пункты 5,6 считать соответственно пунктами 6, 7.
3	Предлагаемым проектом федерального закона предусматривается создание механизма налогового стимулирования организаций - инвесторов, осуществляющих создание объектов внешней инфраструктуры для инвестиционных проектов на территории Дальнего Востока и Байкальского региона.    В соответствии с действующим федеральным и региональным налоговым законодательством в Хабаровском крае оказывается поддержка в форме предоставления налоговых льгот для организаций, реализующих инвестиционные проекты: участниками региональных инвестиционных проектов, резидентам территорий опережающего социально-экономического развития, резидентам свободного порта Владивосток, а также инвесторам, реализующим приоритетные инвестиционные проекты. В составе объема капитальных вложений могут учитываться инвестиции в создание объектов инфраструктуры.    Основная часть вышеперечисленных льгот введена в 2014 - 2017 годах, не имеет практики применения, в связи с чем отсутствует информация об их эффективности. Предоставление дополнительных льгот путем компенсации объема капитальных вложений за счет платежей, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, приведет к снижению доходов региональных бюджетов, что в условиях сложной ситуации по исполнению бюджета, его дефицитности окажет негативное влияние на сбалансированность бюджета, поставит под угрозу обеспечение финансирования первоочередных расходов бюджета.    Учитывая изложенное, считаю, что введение дополнительных налоговых льгот необходимо рассматривать совместно с системой компенсации из федерального бюджета выпадающих (недополученных) доходов региональных бюджетов, либо осуществлять предоставление налоговых преференций инвесторам, осуществляющим инвестиции в объекты внешней инфраструктуры, только за счет налогов (доли налогов), зачисляемых в федеральный бюджет (например, только по налогу на прибыль, зачисляемому в федеральный бюджет).    Кроме этого, сообщаю, что проектом закона предусмотрено, что вновь вводимыми преференциями не смогут воспользоваться резиденты особых экономических зон, резиденты территорий опережающего социально-экономического развития, а также участники региональных инвестиционных проектов. Таким образом, инвестор должен выбрать режим налоговых преференций, который он будет применять.    В проекте закона не введено аналогичное ограничение для резидентов свободного порта Владивосток, таким образом инвестор на протяжении 10 лет будет иметь право на применение льгот как резидент свободного порта Владивосток, а в дальнейшем применять льготы в объеме осуществленных капитальных вложений в объекты внешней инфраструктуры. Считаю, что в отношении применения вводимых льгот резидентами свободного порта Владивосток должны быть установлены аналогичные ограничения как для других режимов налоговых преференций.
6	Рисками для бизнеса может явиться непроработанность и непрозрачность процедуры обоснования произведенных затрат, отсутствие корректирующих инфляционных механизмов в связи с долгосрочностью реализации инвестиционных проектов и возмещения затрат за счет налогов. Положительный эффект в виде компенсации стоимости строительства инфраструктурных объектов в виде льготы по налогу на прибыль с учетом маржинальности бизнеса может затянутся на 10-15 лет при стоимости инфраструктурного объекта ориентировочно в 1 млрд. рублей.    В дополнение к налоговым льготам могут быть разработаны дополнительные механизмы стимулирования: предоставление земельных участков в аренду на льготных условиях, льготы от ресурсоснабжающих организаций по поставке ресурсов. Несмотря на то, что проект призван найти решение для стимулирования строительства внешних инфраструктурных объектов без привлечения бюджетных средств, для застройщика наиболее оптимальным всегда является строительство инфраструктурных объектов в партнерстве с региональными органами власти и муниципальными образованиями, на территории которых осуществляется строительство, где субъект федерации или муниципальное образование выступает инвестором таких объектов, а застройщик - подрядной организацией по строительству. Права на построенный инфраструктурный объект будут сразу принадлежать государственным или муниципальным.    Дополнительное предложение: добавить в перечень инвесторов, имеющих право на льготы, застройщиков объектов жилого назначения.
7	Инфраструктурная обеспеченность Дальнего Востока и Байкальского региона уступает среднероссийским показателям обеспеченности объектами транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры, что не позволяет полностью обеспечить потребность инвесторов инвестиционных проектов к подключению к магистральным инфраструктурам. Предлагаемый механизм налоговых преференций создания объектов внешней инфраструктуры позволит без выделения средств федерального бюджета повысить инвестиционную активность в регионе и создать объекты инфраструктуры.    В случае принятия данного проекта следует ожидать повышение инвестиционной привлекательности и улучшение инфраструктурной обеспеченности в регионе.    Принятие законопроекта приведет к недополучению денежных средств одним из уровней бюджетной системы.
8	В случае принятия данного проекта акта могут возникнуть следующие риски и негативные последствия для бизнеса:    В пункте 8.3 сводного отчета указан порядок реализации новых функций в части определения объема предоставляемой льготы только в отношении Правительства Российской Федерации, Минвостокразвития России и Минэкономразвития России. При этом, в соответствии с пунктом 4 предлагаемой новой статьи 2517 проекта показатели по льготам соответствующих налогов должны быть согласованы уполномоченными органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).    Существуют менее затратные и более эффективные способы решения проблемы.    Снижение ставок по кредитным ресурсам либо льготное кредитование, финансирование через различные финансовые институты (фонды развития и т.д.). Кроме того, 1. Возможно возникнут риски отнесения тех или иных объектов к объектам энергетической и инженерной инфраструктуры, поскольку в правоприменительной практике (отсутствуют соответствующие понятия, термины). 2. Отсутствует порядок распределения сумм расходов по субъектам Российской Федерации и видам налогов. 3. В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 предлагаемого к введению статьи 2516 инвестиционный проект не должен быть направлен на добычу и переработку углеводородного сырья, оказание услуг по его транспортировке. При этом, в коэффициент Кдт предлагается применить в отношении нескольких видов добычи полезного ископаемого. Предполагаем, что могут возникнуть трудности при применении указанного коэффициента в отношении остальных видов полезного ископаемого, которые не учтены в проекте и не относятся к углеводородному сырью.    Также следует отметить, что 1. Возможно возникнут риски отнесения тех или иных объектов к объектам энергетической и инженерной инфраструктуры, поскольку в правоприменительной практике (отсутствуют соответствующие понятия, термины). 2. Отсутствует порядок распределения сумм расходов по субъектам Российской Федерации и видам налогов.    В целях исключения возникновения выпадающих доходов региональных бюджетов, предлагаем дату вступления в силу проекта акта определить 1 января 2021 года, поскольку на сегодня идет процесс прогнозирования региональные бюджетов на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годы. Также внести соответствующие правки по тексту проекта. 4. Проектом предлагается в случае, если инвестиционный проект соответствует предлагаемым требованиям, то организация вправе заключить соглашение о создании объектов внешней инфраструктуры с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти инвестиционное, с последующим представлением в налоговый орган по месту постановки на учет соответствующего заявления. Таким образом, за регионами не закреплено право отбора инвестиционных проектов, на территории которых будут реализовываться проекты. Предлагается установить ряд требований в отношении инвестиционных проектов, организаций, которые будут реализовывать инвестиционные проекты, условий применения налоговых льгот и определены обязательные положения инвестиционного соглашения. В целях учета мнений предлагаем регионам Дальнего Востока предоставить право устанавливать дополнительные требования, условия с учетом территориальных особенностей. При этом, в качестве из обязательных требований в отношении инвестиционных проектов предлагаем включить требование, установленное в отношение региональных инвестиционных проектов в соответствии с абзацами 3 и 4 подпункта 2 (инвестиционный проект не должен быть направлен на производство подакцизных товаров, и на осуществление деятельности, по которой применяется налоговая ставка по налогу на прибыль организаций в размере 0 процентов) и подпункта 5 (каждый региональный инвестиционный проект реализуется единственным участником) пункта 1 статьи 258 Налогового кодекса Российской Федерации. 5. В соответствии с предлагаемым к дополнению пунктом 6 в статье 3423 коэффициент, характеризующий территорию добычи полезного ископаемого (Кдт), равный 0, будет применяться при определении суммы налога на добычу полезных ископаемых в отношении нескольких видов добычи полезного ископаемого, в том числе природных алмазов, золота, серебри и т.п. Предлагаем действие указанного коэффициента распространять в соответствии с решениями региональных и (или) местных властей, поскольку налог на добычу полезных ископаемых по указанным видам полезного ископаемого в соответствии с бюджетным законодательством подлежит зачислению в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации и является одним из бюджетообразующих доходов (по итогам 2016 года 16,5% в общем объеме налоговых доходов). 6. Предлагаемые к дополнению пунктами 4822-4 827 статьи 270 по нашему мнению будут являться "двойным льготированием", поскольку затраты организации на реализацию инвестиционного проекта на создание объектов внешней инфраструктура будут в полном объеме компенсироваться за счет предоставляемых налоговых льгот. 7. В определении понятия "инвестиционный проект" в целях исключения случаев возникновения выпадающих доходов региональных бюджетов слова "либо модернизацию существующих" предлагаем исключить. 8. В предлагаемом к дополнению в пункт 3 статьи 258 абзаце считаем целесообразным конкретизировать виды затрат и привести в соответствие с определениями "инвестиционный проект" и "объект внешней инфраструктуры". 9. Следует отметить, что проект повлечет выпадающие доходы консолидированного бюджета Республики Саха (Якутия) будущих периодов по следующим основаниям: 1) В соответствии с Федеральным законом "О стратегическим планировании в Российской Федерации", статьей 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Республике Саха (Якутия) разработаны и приняты нормативные правовые акты, касающиеся долгосрочного стратегического планирования. 2) На территории Республики Саха (Якутия) в период до 2035 года ожидается реализация крупных инвестиционных проектов на общую сумму 6 трлн. рублей. Соответственно, в долгосрочном бюджетном прогнозе выпадающие доходы государственного бюджета Республики Саха (Якутия) будут существенно выше, чем в других регионах, где инвестиционные проекты вошли в производственную фазу. 3) Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации применяет показатели, увеличивающие налоговый потенциал по отдельным налогам: - начисленные суммы по налогу на имущество организаций увеличиваются на суммы предоставленных льгот; - налоговый потенциал по налогу на добычу полезных ископаемых исчисляется исходя из стоимости добытых полезных ископаемых. В результате дотационные регионы теряют доходы дважды - при предоставлении налоговых льгот и при определении объема дотации вследствие завышения налогового потенциала. Компенсация выпадающих доходов бюджетов из федерального бюджета не предусматривается. Тем самым не обеспечивается принцип самостоятельности бюджетов, установленный статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исходя из вышеизложенного, предлагаем одновременно с внесением проекта разработать механизм компенсации выпадающих доходов бюджетов регионов.
9	Пункт 3 статьи 25.16 проекта требует уточнения в части содержания инвестиционного проекта, направленности расходов организации, осуществляющей инвестиционный проект, и сроков осуществления организацией расходов, а также определения того, что считать точкой реализации инвестиционного проекта.