Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и признании утратившим силу Федерального закона "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (подготовлен Минпромторгом России 21.09.2017)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и признании утратившим силу Федерального закона "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации"
(подготовлен Минпромторгом России 21.09.2017 г.)

Текст проекта

Досье на проект

законом от 30 декабря 2006 г. N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 271-ФЗ) предусмотрен ряд избыточных административных и иных ограничений, предъявляемых к организации и деятельности розничных рынков.

Следует учитывать, что установление этих требований на момент принятия Федерального закона N 271-ФЗ было обусловлено необходимостью перехода розничных рынков к более "цивилизованному" формату работы и упорядочению торговли на розничных рынках. На тот момент рынки занимали очень весомую долю розничного товарооборота, однако зачастую не отвечали ни санитарным, ни эстетическим требованиям.

На сегодняшний момент неотложные задачи по "наведению порядка" на рынках, связанные с изданием Федерального закона N 271-ФЗ, в целом выполнены, и необходимо перейти к его корректировке в части упрощения существующих требований.

Приходится констатировать, что избыточные требования к организации розничных рынков привели к их закрытию или "смене вывески" путем преобразования в торговые комплексы, торговые дома, галереи и иные форматы торговли, имеющие менее жесткие требования по организации и осуществлению торговли. При этом некоторые открывающиеся торговые комплексы фактически, по своему формату, являются розничными рынками. Но значительная часть рынков закрылась безвозвратно.

Эти процессы происходят вследствие излишне жестких требований законодательства, которые делают формат розничного рынка более затратным и рискованным для управляющей рынком компании, чем работа вне сферы регулирования законодательства о розничных рынках.

Так, по данным Росстата за период с 2010 г. по 2017 г. доля розничных рынков и ярмарок в обороте розничной торговли (по формам торговли) в целом по Российской Федерации снизилась с 12,4% до 6,6%. При этом количество рынков в целом по России за последние 10 лет сократилось почти в 5 раз с 5892 до 1158 единиц.

Розничные рынки жизненно важны для малых и средних производителей и для экономики регионов.

Сокращение количества розничных рынков приводит к сокращению площадок, на которых свою продукцию могут реализовать физические лица - граждане, ведущие личное подсобное хозяйство или занимающиеся садоводством, огородничеством, животноводством, что, в конечном счете, приводит к сокращению каналов сбыта продукции населения. Для них рынки зачастую единственные каналы сбыта.

Населением и фермерскими хозяйствами производится огромный объем продукции. По данным Росстата, в 2016 г. половина сельскохозяйственных товаров была произведена в хозяйствах населения и крестьянских-фермерских хозяйствах. По некоторым товарам доля этих категорий производителей и вовсе определяющая: по картофелю - около 90%, овощам - 85%, по мёду - почти 100%.

Весомая доля рынков в реализации малых хозяйств и хозяйств населения и по другим группам продуктов питания: по скоту и птице - порядка 30%, молоку - 50%, яйцу - 20%.

Однако в товарном обороте, по свидетельству экспертов, участвует лишь незначительная часть этой продукции - около 15%. Это обусловлено, в первую очередь, проблемами с реализацией продукции. Малые производители не могут сотрудничать с торговыми сетями, зачастую их сбыт носит периодический или эпизодический характер, и форматы розничного рынка и ярмарки, являются единственными адекватными форматами их сбыта.

Такие же аргументы, приведенные в отношении сбыта сельскохозяйственной продукции и продуктов питания, применимы к сбыту небольших производителей одежды, обуви, текстиля, ремесленных изделий, народных (художественных) промыслов, других потребительских товаров, для которых рынки и ярмарки являются самыми адекватными и востребованными каналами сбыта.

Таким образом, развитие и расширение такого формата торговли, как розничные рынки, жизненно важно, особенно для развития малого производства в вышеуказанных сферах. Так как это производство носит локальный характер в рамках того или иного региона, рынки и ярмарки могут и должны стать мощнейшими драйверами экономики регионов.

В связи с изложенным, Минпромторгом России разработан проект федерального закона, которым предлагается упростить порядок организации розничных рынков и исключить требования, устанавливающие избыточные административные и иные ограничения к организации и деятельности розничных рынков.

В частности, предлагается:

упростить порядок организации рынка путем исключения требования о необходимости организации рынка в соответствии с планом, который утверждается органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Указанный план в настоящее время регламентирует не только места расположения рынков, но и даже их количество и типы;

сократить перечень документов, необходимых для выдачи разрешения на право организации рынка, исключив требование о предоставлении копий учредительных документов и выписки из единого государственного реестра юридических лиц или ее удостоверенной копии;

сократить количество оснований, по которым заявителю может быть отказано в предоставлении разрешения (несоответствие места расположения объекта или объектов недвижимости, принадлежащих заявителю, а также типа рынка, который предполагается организовать, плану);

исключить требование о сроке действия разрешения на организацию рынка. В настоящее время разрешение выдается на срок, не превышающий пять лет. Полагаем, что указанное разрешение должно быть бессрочным за исключением случаев, когда объект или объекты недвижимости, где предполагается организовать рынок, принадлежат управляющей рынком компании на праве аренды или безвозмездного пользования. В этом случае срок действия разрешения не может превышать срока действия договора аренды или договора безвозмездного пользования;

исключить требования, предъявляемые к планировке, перепланировке и застройке рынка к которым относятся:

предельная (минимальная и (или) максимальная) площадь рынка;

характеристика расположенных на рынке зданий, строений, сооружений и находящихся в них помещений, а также минимальные расстояния между ними;

характеристика и предельная (минимальная и (или) максимальная) площадь торговых мест, складских, подсобных и иных помещений;

не устанавливать в федеральном законе порядок оборудования и содержания рынка управляющей рынком компанией, а передать решение данного вопроса непосредственно на усмотрение управляющей рынком компании, которая в любом случае должна обеспечивать соблюдение лицами, осуществляющими торговлю на рынке требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательства Российской Федерации о ветеринарии. В частности, речь идет об исключении требований об оборудовании торговых мест в соответствии со схемой их размещения, об организации обособленной от торговых мест стоянки для автотранспортных средств лиц, с которыми заключены договоры о предоставлении торговых мест, продавцов и покупателей, и др.;

упростить требования к организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынке управляющей рынком компанией, в том числе в части исключения требований о разработке и утверждении схемы размещения торговых мест и ее согласовании с органами, уполномоченными на осуществление контроля за обеспечением пожарной безопасности, за охраной общественного порядка, а также органами по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, органами по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; требований о формировании и ведении реестра продавцов и реестра договоров о предоставлении торговых мест; оформлении продавцу карточки продавца, и др.;

исключить требование, согласно которому организация и предоставление не предусмотренных схемой размещения торговых мест не допускаются;

исключить норму, согласно которой управляющая рынком компания не вправе осуществлять деятельность по закупке товаров в целях их продажи на управляемом ею рынке;

исключить требование, согласно которому продажа товаров (выполнение работ, оказание услуг) с автотранспортных средств на рынке, за исключением некоторых случаев, запрещается. Управляющая рынком компания на любом розничном рынке должна иметь возможность предусматривать и предоставлять торговые места для осуществления деятельности по продаже сельскохозяйственной продукции, не прошедшей промышленной переработки, с автотранспортных средств. Это - одна из специфических черт розничного рынка как торгового формата;

исключить требование, согласно которому для организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на рынках, за исключением сельскохозяйственных рынков и сельскохозяйственных кооперативных рынков независимо от мест их нахождения, иных розничных рынков, находящихся на территориях Республики Крым и городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, управляющие рынками компании вправе использовать исключительно капитальные здания, строения, сооружения (использование в этих целях временных сооружений запрещается).

Практика реализации указанного положения в субъектах Российской Федерации показала, что не везде в субъектах Российской Федерации существует необходимость исполнения вышеуказанных требований.

Представляется целесообразным указанное положение изложить так, чтобы на территориях городов с численностью населения свыше 1 миллиона человек в составе рынка было капитальное здание и (или) строение, сооружение для размещения торговым мест.

Предлагается сохранить следующие нормы:

требования к организации розничных рынков в части выдачи разрешения на право организации рынка;

положения о формировании и ведении органом государственной власти субъекта Российской Федерации реестра рынков на основе информации, предоставляемой органами местного самоуправления, о выданных управляющим рынками компаниям разрешениях на право организации рынка;

требование о размещении и оборудовании на территории рынка лаборатории ветеринарно-санитарной экспертизы в случае осуществления деятельности по продаже пищевых продуктов животного и (или) растительного происхождения;

требования, в соответствии с которыми управляющей рынком компанией обеспечивается соблюдение лицами, осуществляющими торговлю (выполняющими работу, оказывающими услуги) требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательства Российской Федерации о ветеринарии.

Кроме того, законопроектом предлагается расширить перечень субъектов, имеющих право на организацию рынка, предоставив помимо юридических лиц указанное право также индивидуальным предпринимателям.

Следует отметить, что Минпромторгом России совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации были проведены совещания 19 октября 2016 г. на тему "Развитие и расширение формата розничных рынков. Что необходимо менять в законодательстве?" и 7 сентября 2017 г. на тему "Будущее розничных рынков: пути сохранения и развития". Участниками данных совещаний были высказаны предложения о необходимости исключения избыточных требований и ограничений к организации и деятельности розничных рынков, а также концептуально поддержана инициатива о необходимости признания утратившим силу Федерального закона N 271-ФЗ и инкорпорировании норм, регулирующих деятельность розничных рынков, в единый отраслевой Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговле).

В связи с изложенным, проектом федерального закона предлагается признать утратившим силу Федеральный закон N 271-ФЗ, так как указанный закон выполнил свои задачи и нуждается в существенной корректировке. В свою очередь нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с организацией розничных рынков в новой редакции, предлагается закрепить в Законе о торговле, поскольку розничные рынки являются одним из форматов торговли.

Также в рамках указанных предложений по снятию излишних ограничений деятельности розничных рынков участниками совещаний было поддержано предложение о необходимости отмены запрета розничной продажи алкогольной продукции на розничных рынках при сохранении действующих требований к торговым объектам вне зависимости от места их нахождения.

В этой связи предлагается внести изменения в Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" в части исключения запрета на осуществление розничной продажи алкогольной продукции на рынках. Наличие данного запрета является существенным барьером развития рыночного формата торговли, так как переориентирует покупательские потоки с розничных рынков на иные форматы торговли, сужая, таким образом, возможности для сбыта продукции мелких производителей сельскохозяйственной продукции, одежды, обуви, ремесленных изделий и другой подобной продукции.

Кроме того, проектом федерального закона предлагается внести изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, предусматривающие возможность предоставления юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям - субъектам малого и среднего предпринимательства для организации розничных рынков земельных участков в безвозмездное пользование, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с Федеральным законом от 03 июля 2016 г. N 290-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" индивидуальные предприниматели, являющиеся налогоплательщиками, применяющими патентную систему налогообложения, а также организации и индивидуальные предприниматели, являющиеся налогоплательщиками единого налога на вмененный доход, в том числе осуществляющие торговлю на розничных рынках с 1 июля 2018 года обязаны использовать контрольно-кассовую технику.

По общему мнению экспертного сообщества выполнение указанного требования лицами, осуществляющими торговлю с использованием открытых прилавков на рынках и ярмарках, практически не осуществимо. Вступление в силу этого требования приведет к вымыванию значительной части упомянутых торговцев с рынков и ярмарок и повлечет наступление резко негативных последствий в развитии рыночной торговли - к еще большему сокращению количества розничных рынков.

Учитывая изложенное, законопроектом предусмотрено внесение изменений в Федеральный закон от 22 мая 2003 г. N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием электронных средств платежа" в части исключения обязанности применения контрольно-кассовой техники при использовании открытых прилавков для торговли на рынках и ярмарках.

Реализация вышеуказанных предложений придаст мощный стимул процессу создания новых розничных рынков, функционирования существующих рынков, а также увеличению количества малых предпринимателей, профессионально осуществляющих торговлю на розничных рынках.

Проект федерального закона не противоречит Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.