Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "Об установлении требований к объектам размещения отходов (за исключением твердых бытовых отходов)" (от 26.10.2017 г. N 30411-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минприроды России "Об утверждении требований к объектам размещения отходов (за исключением твердых коммунальных отходов)" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан во исполнение части 9 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены не в полной мере.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 30 апреля 2017 г. по 7 июля 2017 г. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/08/11-15/00042835).

Предложения по проекту акта поступили от граждан Е.В. Бизиной, А.Г. Павлова, О.В. Логиновой, Е.В. Супрун, а также от Российского союза промышленников и предпринимателей и Ассоциации "Совет производителей электроэнергии и стратегических инвесторов электроэнергетики". Указанные замечания включены разработчиком в сводку предложений и прокомментированы.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основной группой субъектов предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности, интересы которой будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются 71 управление Росприроднадзора по субъектам Российской Федерации, а также лица, эксплуатирующие объекты размещения отходов, количество которых разработчиком оценено не было.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.

1. Несоблюдение процедуры оценки регулирующего воздействия.

1.1. В пунктах 3-5 сводного отчета отсутствует информация о проблемах, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, анализ международного опыта, цели предлагаемого регулирования.

Обращаем внимание, что согласно пункту 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика), формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

Согласно пункту 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования. Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени.

1.2. В пунктах 8-9, 11 сводного отчета не приведена оценка доходов и расходов органов публичной власти и хозяйствующих субъектов, являющихся субъектами предлагаемого проектом акта регулирования, а также не указаны новые функции органов государственной власти.

Согласно пункту 3.11.1 Методики разработчиком в разделе 9 сводного отчета указывается оценка расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и оценка возможных поступлений, вызванных введением, изменением или отменой предлагаемого правового регулирования. Вместе с тем разработчиком расходы субъектов предпринимательской деятельности оценены в 0 рублей, что является некорректным.

В соответствии с пунктом 3.12 Методики разработчиком в разделе 11 сводного отчета указывается оценка влияния проекта акта на совокупный уровень доходов и расходов всех участников отношений. Для каждой группы участников отношений, прямо или косвенно затронутых предлагаемым регулированием, приводится оценка ожидаемых дополнительных расходов и доходов.

Следовательно, разработчику необходимо провести оценку расходов хозяйствующих субъектов и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

1.3. Пункты 12-15 сводного отчета разработчиком не заполнены и не оценены риски неисполнения предлагаемого регулирования, а также необходимые для достижения заявленных целей регулирования организационно-технические, методологические, информационные и иные мероприятия; индикативные показатели; программа мониторинга и иные способы оценки достижения заявленных целей регулирования.

2. Наличие рисков правоприменения и негативных последствий предлагаемого проектом акта регулирования.

2.1. В соответствии в пунктом 1 проекта акта его предметом являются требования к объектам размещения отходов (далее - ОРО) на всех стадиях их создания, реконструкции, эксплуатации и вывода из эксплуатации. Вместе с тем проект акта содержит требования к земельному участку, на котором планируется размещение ОРО, а также требования к проектированию, вводу в эксплуатацию и ликвидации таких объектов.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) ОРО являются специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

Однако согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Федеральный закон N 384-ФЗ) указанные ОРО, являющиеся объектами капитального строительства или сооружениями, а также связанные с ними процессы проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), являются объектами технического регулирования. Кроме того, в соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона N 384-ФЗ указанный нормативный правовой акт принимается в том числе в целях охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений.

Таким образом, предмет регулирования проекта акта является предметом технического регулирования. Следовательно, дополнительные требования к зданиям и сооружениям ОРО, а также к процессам по их строительству, проектированию, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, выводу из эксплуатации в соответствии с частью 5 статьи 3 Федерального закона N 384-ФЗ могут устанавливаться только иными техническими регламентами и не могут противоречить требованиям Федерального закона N 384-ФЗ.

Таким образом, Минэкономразвития России отмечает нецелесообразность разработки проекта акта в части установления требований к зданиям и сооружениям, а также связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).

2.2. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N 1521 (далее - Постановление N 1521) утверждены перечни национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона N 384-ФЗ.

Указанным нормативным правовым актом утверждены в качестве обязательных национальные стандарты и правила как в части отдельных конструктивных элементов зданий и сооружений (например, кровля, основание, инженерные системы), так и в части отдельных зданий и сооружений различного назначения (например, гидротехнические сооружения, плотины, земляные сооружения), в части отдельных процессов (например, инженерные изыскания для строительства, строительство в сейсмически опасных зонах).

При этом все остальные нормативные технические документы, не включенные в состав перечня документов, утвержденных Постановлением N 1521, являются национальными стандартами добровольного применения.

Таким образом, в случае, если для целей регламентации процессов строительства, проектирования, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации ОРО будет недостаточным перечень нормативно-технических документов, установленных Постановлением N 1521, разработчиком может быть инициирована разработка специализированного национального стандарта в соответствии с установленной процедурой, который станет обязательным для применения после его включения в перечень национальных стандартов, установленных Постановлением N 1521.

2.3. Действующий Государственный реестр объектов размещения отходов (далее - ГРОРО), доступный в открытой части ЕГИС УОИТ (https://uoit.fsrpn.ru/#/groro), не содержит сведений об общем числе ОРО, а также не позволяет "выгрузить" полный список таких объектов для их подсчета. Вместе с тем, по данным сайта clevereco.ru, в ГРОРО включено 4,5 тысячи ОРО.

Принимая во внимание, что проектом акта вводятся новые требования к указанным объектам, в том числе к уже действующим, негативным последствием принятия проектируемых требований является необходимость приведения в соответствие действующих ОРО, например, при их реконструкции.

Кроме того, с учетом пункта 13 проекта акта, которым устанавливается запрет размещения объектов захоронения отходов I-IV класса опасности (подземных сооружений) на участках с сейсмичностью, не превышающей семи баллов по шкале Рихтера, после вступления в силу проекта акта потребуется незамедлительная ликвидация указанных объектов. При этом разработчиком не оценены общие расходы собственников данных объектов на указанные высокозатратные мероприятия.

2.4. Вводимый проектируемым пунктом 13 запрет на размещение объектов захоронения отходов I-IV класса опасности, представленных подземными сооружениями, на участках с сейсмичностью, не превышающей семи баллов по шкале Рихтера, без научного обоснования, подтвержденного длительными наблюдениями или фактами, наличия негативного воздействия на компоненты окружающей среды при размещении указанных объектов в подобных сейсмически опасных районах не может быть поддержан по следующим основаниям.

Во-первых, подобного рода запрет на размещение иных объектов отсутствует в действующем законодательстве.

Во-вторых, в перечень обязательных нормативно-технических документов, установленных Постановлением N 1521, включен СП 14.13330.2014. Свод правил. Строительство в сейсмических районах. СНиП II-7-81*, в котором устанавливается алгоритм действий по выбору антисейсмических мероприятий строительства объектов капитального строительства и сооружений в сейсмоопасных зонах с учетом уровня сейсмостойкости сооружений. Следовательно, соблюдение требований данного нормативно-технического документа в обязательной его части обеспечит снижение риска строительства, в том числе объекта захоронения отходов I-IV класса опасности в сейсмоопасной зоне.

В-третьих, указанный выше нормативно-технический документ содержит карты общего сейсмического районирования территории Российской Федерации - ОСР-2015, а также общее сейсмическое районирование территории Российской Федерации ОСР-2015,в соответствии с которыми только 16 субъектов Российской Федерации не содержат районы со шкалой интенсивности землетрясений, превышающей 7 баллов Рихтера.

Таким образом, в случае введения в действие проектируемого запрета на территории 69 субъектов Российской Федерации будет запрещено размещение объектов захоронения отходов I-IV класса опасности, представленных подземными сооружениями.

2.5. Разделом II проекта акта устанавливаются требования к размещению ОРО, тем самым определяются требования к земельному участку, на котором планируется строительство данного объекта. Указанный раздел расширяет предмет регулирования проекта акта, так как земельный участок является другим объектом имущественных отношений, отличным от ОРО.

Кроме того, требования к земельному участку под размещение ОРО уже установлены другими нормативными правовыми актами, например, СанПином 2.1.7.1322-03 "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления". При этом требования проекта акта и указанного действующего нормативного правового акта содержательно различаются.

Кроме того, по мнению Минэкономразвития России, нормы ограничительного и запретительного характера не могут быть введены приказами ведомственного характера в отсутствие данных норм в нормативных правовых актах вышестоящего уровня. Отмечаем, что Федеральный закон N 89-ФЗ не содержит ограничений, устанавливаемых проектом акта.

Пунктом 5 проекта акта определяются виды земель, на которых могут быть размещены ОРО. Вместе с тем необходимо отметить, что в настоящее время размещение того или иного объекта разрешено на земельных участках определенного вида разрешенного использования. Так, согласно приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" ОРО могут быть размещены только на землях с видом разрешенного использования "Специальная деятельность" (код 12.2).

Пунктом 6 проекта акта установлена общая норма, в соответствии с которой размещение ОРО должно обеспечиваться с учетом всех установленных законодательством запретов, ограничений и защитных и охранных зон. Данное положение имеет общий характер, не носит признака правовой нормы, направленной на установление нормы или правила (требования), а, следовательно, обеспечить контроль ее соблюдения практически невозможно.

2.6. Пункт 47 проекта акта противоречит земельному и градостроительному законодательству. Так, в соответствие с указанной нормой земельный участок с законсервированным объектом ОРО может быть использован по назначению, предусмотренному проектной документацией на ввод объекта в эксплуатацию. Однако в градостроительном законодательстве отсутствует такой вид проектной документации, как проектная документация на вывод объекта из эксплуатации. Кроме того, целевое назначение целевого использования земельного участка устанавливается при его регистрации в кадастровом учете и не может быть изменено путем указания в проектной документации.

С учетом изложенного считаем необходимым доработать пункт 47 проекта акта.

2.7. В проекте акта отсутствует регламентация действий собственника ОРО в случае вывода из консервации ОРО, например, путем его реконструкции или изменения технических параметров.

Кроме того, остается непроработанным вопрос отражения в записях кадастрового учета и в ГРОРО информации о консервации конкретного объекта, то есть ограничения его эксплуатации.

2.8. Пунктом 46 проекта акта устанавливается норма, в соответствии с которой прекращение контроля за состоянием законсервированных ОРО и их воздействием на окружающую среду возможно при обосновании отсутствия рисков воздействия на окружающую среду законсервированного объекта в проектной документации. При этом не определяется, каким образом и в чей адрес должно быть представлено обоснование отсутствия вышеобозначенных рисков.

Кроме того, в проекте акта не конкретизируется, в какой проектной документации должно быть отражено обоснование отсутствие рисков, какие требования предъявляются к этому документу, какой регламент составления и применения указанной документации. Аналогичное замечание справедливо и в отношении пункта 42 проекта акта.

Проект акта требует существенной доработки в данной части.

2.9. Пунктом 40 проекта акта устанавливается обязанность юридического лица и индивидуального предпринимателя, осуществляющих эксплуатацию ОРО, по принятию меры по снижению негативного воздействия на окружающую среду. При этом, устанавливая обязанность, разработчиком в данном положении не устанавливаются ключевые элементы условий наступления и исполнения данной обязанности. Так, не установлено:

- кем и при каких обстоятельствах устанавливается факт негативного изменения качества окружающей среды;

- какое изменение признается негативным, что принимается за эталон-норму сравнения;

- какое качество окружающей среды оценивается;

- изменение каких показателей проектной документации фиксируется в качестве показателей, характеризующих негативное изменение окружающей среды;

- какие меры по снижению негативного воздействия на окружающей среды будут признаны достаточными, в каком документе и кем указанные меры должны быть определены.

Кроме того, указанным пунктом проекта акта устанавливается обязанность юридического лица и индивидуального предпринимателя, осуществляющих эксплуатацию ОРО, по прекращению приема отходов и их размещения на ОРО в случае, если предпринятые меры не позволят снизить негативные изменения качества окружающей среды или указанные меры предпринять невозможно. Однако проектом акта не устанавливается лицо, правомочное на фиксацию снижения или неснижения негативного воздействия; не определяется, каким образом и кому эксплуатант ОРО подтверждает невозможность предпринять меры, направленные на снижение негативного изменения качества окружающей среды. Также не определено, каким образом и кем будет контролироваться исполнение данного требования.

Таким образом, Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на необходимость существенной доработки положений, устанавливающих обязанности субъектов регулирования.

2.10. Пунктом 24 проекта акта устанавливается обязанность лиц, эксплуатирующих ОРО, разрабатывать программу производственного экологического контроля. Требования к содержанию программы производственного экологического контроля, сроки представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля должны быть установлены уполномоченным органом. Однако такие требования до настоящего времени нормативно не закреплены. Вместе с тем Минэкономразвития России было подготовлено заключение об оценке регулирующего воздействия на проект указанных требований, содержащее ряд замечаний, которые до настоящего времени урегулированы не были (письмо от 17 августа 2016 г. N 24747-СШ/Д26и).

Учитывая вышеизложенное, считаем целесообразным исключить пункт 24 из проекта акта.

2.11. Раздел III проекта акта содержит требования к проектным решениям, фактически к процессу проектирования, а также к оборудованию, устанавливаемому на ОРО.

Обращаем внимание, что указанные выше вопросы являются предметом технического регулирования и должны регулироваться в соответствии с законодательством о техническом регулировании как национального, так и наднационного уровня.

Учитывая вышеизложенное, все положения проекта, регламентирующие требования к продукции и связанным с ней процессам, требуют либо исключения из проекта акта, либо приведения в соответствие с законодательством о техническом регулировании и Федеральным законом N 384-ФЗ.

Кроме того, пунктом 21 проекта акта предусмотрено проектирование мероприятий по охране окружающей среды, которые уже включены в качестве отдельного раздела проектной документации согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию".

2.12. Пункт 3 проекта акта устанавливает, что проектирование, строительство и реконструкция ОРО, отнесенных на основании статьи 4.2 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) к объектам I категории, должны осуществляться с применением наилучших доступных технологий (далее - НДТ), изложенных в разделе Информационно-технического справочника по наилучшим доступным технологиям ИТС 17-2016 "Размещение отходов производства и потребления", утвержденного приказом Росстандарта от 15 декабря 2016 г. N 1885. При этом часть 1 статьи 4.2 Федерального закона N 7-ФЗ однозначно указывает на необходимость применять НДТ только на объектах I категории.

Согласно Критериям отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 г. N 1029 (далее - Критерии), ОРО в зависимости от массы размещаемых в сутки отходов и их класса опасности относятся к объектам I или II категории.

В то же время абзац 9 пункта 1 Перечня областей применения наилучших доступных технологий, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2014 г. N 2674-р (далее - Перечень), содержит такой вид деятельности, как размещение отходов производства и потребления, без указания на категорию объекта.

Во избежание различий в правоприменении считаем необходимым указать в проекте акта, что применение НДТ на ОРО, не относящихся к I категории, может быть осуществлено по решению владельца ОРО.

2.13. В пункте 12 проекта акта содержится рекомендательная формулировка в части "предпочтительного" расположения ОРО, что представляется недостаточно определенным положением.

Аналогичное замечание может быть применено и относительно положения пункта 4 (норма оценочного характера - "возможные последствия").

2.14. Проект акта содержит термины "рекультивация", "рекультивация нарушенных земель", "рекультивация и консервация объектов захоронения отходов", "восстановление нарушенных земель", что свидетельствует об отсутствии единого понятийного аппарата в проекте акта. Считаем необходимым уточнение указанных терминов и их употребление только в соответствии с нормами действующего законодательства.

Кроме того, проект акта содержит значительное количество отсылок на отраслевые законы, следовательно, в этой части не имеет своего предмета регулирования (пункты 6, 10, 15,18,19, 20).

2.15. Пунктом 34 проекта акта предлагается закрепить положение о том, что при строительстве ОРО не допускается отклонений от проектной документации. Вместе с тем полагаем, что законодательные требования по ведению строительства согласно проектной документации и последующий контроль в рамках строительного надзора являются достаточными мерами, а предлагаемая проектом акта норма является очевидной и декларативной.

Считаем необходимым исключить пункт 34 из проекта акта.

2.16. Проект акта содержит повтор пунктов 13-16 в различных редакциях (страницы 3-4), что не позволяет сделать однозначный вывод об итоговом содержании указанных пунктов. Пункт 41 проекта акта содержит ссылку на нормы отсутствующего в проекте акта пункта 50.

Считаем необходимым уточнить нумерацию пунктов проекта акта и устранить их дублирование.

2.17. Проектом акта не предусмотрен переходный период его вступления в силу, в течение которого владельцы ОРО должны привести эксплуатируемые объекты в соответствие с требованиями проекта акта.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.