Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 11 и статью 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" и иные законодательные акты Российской Федерации" (от 20.04.2017 г. N 10774-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления требований по проведению государственной экологической экспертизы проектной документации объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов)" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно пояснительной записке проект акта подготовлен в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2016 г. N ОГ-П12-58Ю, данным во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 19 сентября 2016 г. N Пр-1817ГС по итогам решений заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 26 августа 2016 г.

Согласно поручению Президента Российской Федерации от 19 сентября 2016 г. N Пр-1817ГС необходимо внести в законодательство Российской Федерации изменения, предусматривающие проведение государственной экологической экспертизы (далее - ГЭЭ) проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены не в полной мере. Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 27 декабря 2016 года по 30 января 2017 года. Предложения по проекту акта в ходе публичных обсуждений не поступали.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/12-16/00060733).

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 5 апреля 2017 года по 12 апреля 2017 года.

В рамках публичных консультаций поступили позиции от Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан, Департамента природных ресурсов и экологии Воронежской области, Министерства природных ресурсов и экологии Мурманской области, Министерства охраны окружающей среды Кировской области, Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, Правительства Вологодской области, Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики, Министерства природных ресурсов и экологии Омской области, Министерства по природопользованию и экологии Республики Карелия, Департамента природных ресурсов, экологии и агропромышленного комплекса Ненецкого автономного округа, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики, Департамента Смоленской области по природным ресурсам и экологии, Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, Министерства природных ресурсов Амурской области, не содержащие замечаний и предложений по проекту акта.

Замечания и предложения Министерства природных ресурсов и экологии Магаданской области, Министерства природных ресурсов Хабаровского края, Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области учтены при подготовке настоящего заключения.

Дополнительно обращаем внимание разработчика на позицию Национальной курортной ассоциации, согласно которой предлагаемое проектом акта регулирование не может гарантировать рациональное использование и охрану уникальных территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов (прилагается).

Кроме того, Минэкономразвития России направило запросы в Минприроды России (с перечнем вопросов), Минстрой России, Минздрав России и ФАУ "Главгосэкспертиза России" с просьбой представить замечания и/или предложения по проекту акта в срок до 12 апреля 2017 г. В указанный срок позиции на указанный запрос в Минэкономразвития России не были представлены.

Кроме того, разработчиком проекта акта некорректно заполнены пункты 3-5, 8-15 сводного отчета.

1. В пунктах 3-5 сводного отчета отсутствует информация о проблемах, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, анализ международного опыта, цели предлагаемого регулирования.

В пункте 3 сводного отчета указано, что в настоящее время отсутствует обязанность проведения ГЭЭ проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Обращаем внимание, что согласно пункту 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика), формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

В этой связи наличие поручений по разработке тех или иных нормативных правовых актов не может само по себе, без анализа возможных путей реализации указанных поручений, являться достаточным обоснованием целесообразности введения нового правового регулирования и, соответственно, не должно использоваться при формулировании проблемы.

Согласно пункту 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования.

Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени. Указанные условия необходимы для обеспечения возможности последующего контроля эффективности предлагаемого разработчиком правового регулирования.

В соответствии с пунктом 3.6.2 Методики при формулировании цели регулирования разработчику необходимо избегать подмены характеристики конечного результата на описание средств достижения. При этом ожидаемые сроки достижения поставленной цели должны быть конкретно определены.

Обращаем внимание, что в пункте 5.2 сводного отчета достижение целей регулирования (а именно - принятие проекта акта) запланировано разработчиком на март 2017 г., что, во-первых, некорректно, а, во-вторых, уже не может быть осуществлено.

Согласно пункту 5.3 сводного отчета в качестве обоснования соответствия целей предлагаемого регулирования принципам правового регулирования, программным документам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации разработчиком указано "соответствует принципам правового регулирования", что не является должной аргументацией позиции по проекту акта.

В соответствии с пунктом 3.6.3 Методики при указании на степень соответствия целей предлагаемого правового регулирования программным документам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (если такие соответствия можно установить) разработчику необходимо приводить положения отдельно для каждой определенной им цели. При этом необходимо ссылаться на конкретные положения указанных документов.

2. В пунктах 8-9, 11 сводного отчета не приведена оценка доходов и расходов органов публичной власти и хозяйствующих субъектов, являющихся субъектами предлагаемого проектом акта регулирования, а также не указаны новые функции органов государственной власти по приему и обработке материалов.

Согласно пункту 3.10 Методики разработчиком в разделе 9 сводного отчета указывается оценка расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и оценка возможных поступлений, вызванных введением, изменением или отменой предлагаемого правового регулирования.

В соответствии с пунктом 3.12 Методики разработчиком в разделе 11 сводного отчета указывается оценка влияния проекта акта на совокупный уровень доходов и расходов всех участников отношений. Для каждой группы участников отношений, прямо или косвенно затронутых предлагаемым регулированием, приводится оценка ожидаемых дополнительных расходов и доходов.

Следовательно, разработчику необходимо провести оценку расходов хозяйствующих субъектов и возможных поступлений бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

3. Пункты 12-15 сводного отчета разработчиком не заполнены и не оценены риски неисполнения предлагаемого регулирования; необходимые для достижения заявленных целей регулирования организационно-технические, методологические, информационные и иные мероприятия; индикативные показатели; программа мониторинга и иные способы оценки достижения заявленных целей регулирования.

Считаем необходимым доработать сводный отчет согласно представленным в настоящем заключении замечаниям и представить обоснования вводимого проектом акта регулирования.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.

1. Проектом акта устанавливается обязательность проведения ГЭЭ проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов. При этом согласно статье 4 проекта акта ГЭЭ будет проводиться только в отношении вновь создаваемых, реконструируемых с 1 января 2018 г. объектов капитального строительства.

Кроме того, согласно пункту 2.2 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденного приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 16 мая 2000 г. N 372, проведение оценки воздействия на окружающую среду (далее - ОВОС) обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, до ее представления на государственную экологическую экспертизу (принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы).

Следовательно, владельцы всех вновь создаваемых и реконструируемых объектов капитального строительства вне зависимости от их целевого назначения и формы собственности на землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов будут обязаны провести процедуру ОВОС, временные затраты на проведение которой составляют не менее 3 месяцев*(1). При этом ГЭЭ проводится не менее 3 месяцев с возможным продлением на 1 месяц*(2). Таким образом, проведение указанных выше процедур займет не менее 6 месяцев.

При этом согласно ранее представленной Минприроды России информации плата за проведение ГЭЭ на федеральном уровне может составить от 1 до 2 млн. рублей.

По мнению Министерства природных ресурсов и экологии Магаданской области, полученнму в рамках проведения публичных консультаций, вступление в силу проекта акта повлечет рост временных и финансовых издержек субъектов предпринимательской деятельности, в частности, финансовые затраты на проведение ГЭЭ федерального уровня на один объект в регионе составляют порядка 250 тыс. рублей. Согласно позиции Министерства природных ресурсов Хабаровского края, затраты на проведение одной ГЭЭ регионального уровня составят не менее 94 тыс. рублей.

По мнению Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, принятие проекта акта приведет к значительному увеличению финансовых и временных затрат для предпринимателей из-за необходимости получения дополнительной документации и оплаты проведения ГЭЭ. Средняя стоимость проведения ГЭЭ регионального уровня составляет 115-160 тыс. рублей. Кроме того, возникнут расходы на проведение экологических изысканий.

Также расширение перечня объектов ГЭЭ приведет к увеличению затрат бюджетов на исполнение полномочий в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, при этом дополнительного финансирования из средств федерального бюджета на обеспечение указанных полномочий согласно сводному отчету не выделяется.

Вместе с тем разработчиком не указано число лиц, на которых будет распространяться предлагаемое проектом акта регулирование (пункт 7 сводного отчета).

В отсутствие указанных данных невозможно сделать расчет расходов индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в связи с вступлением в силу проекта акта.

Считаем необходимым разработчику провести должным образом расчет временных и финансовых затрат индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в сфере предпринимательской деятельности, необходимых для исполнения требований проекта акта.

2. В связи с внесением частью 2 статьи 2 проекта акта изменения в часть 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), связанного с введением нового объекта государственной экологической экспертизы (проектной документации объектов капитального строительства, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов), необходимо внести корреспондирующие изменения в части 6.1 и 6.3 статьи 49 ГрК РФ (дополнить словами "в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов").

3. Положения абзацев 3-7 части 2 статьи 3 проекта акта требуют согласования с положениями частей 2 и 3.4 статьи 49 ГрК РФ, устанавливающих особенности проведения государственной экспертизы проектной документации в отношении отдельных категорий объектов, а также перечень случаев, в которых указанная экспертиза не проводится.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования. Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 3 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Согласно Положению об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденному приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 16 мая 2000 г. N 372.

*(2) Согласно части 4 статьи 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".