Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Решения Совета Евразийской экономической комиссии "О внесении изменений N 2 в технический регламент Таможенного союза "О безопасности молока и молочной продукции" (ТР ТС 033/2013)" (13787-СШ/Д26и от 22.05.2017)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом VI Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект Решения Совета Евразийской экономической комиссии "О внесении изменений в технический регламент Таможенного союза "О безопасности молока и молочной продукции" (ТР ТС 033/2013) (далее соответственно - проект акта, Совет ЕЭК, регламент), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минсельхозом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

По результатам рассмотрения установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 38 - 42 Правил, разработчиком соблюдены.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта в срок с 10 марта 2017 г. по 6 апреля 2017 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: http://regulation.gov.ru (ID проекта: 02/10/03-17/00062821).

Предложений и замечаний к проекту акта не поступило.

В соответствии с пунктом 44 Правил Минэкономразвития России провело в период с 20 по 26 апреля 2017 г. публичные консультации с субъектами предпринимательской деятельности, с субъектами Российской Федерации. Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия" и другие, а также в ряд профессиональных союзов и ассоциаций, являющихся участниками отношений, на которые направлено регулирование проекта акта. Справка о результатах публичных консультаций по проекту акта прилагается.

Предложения и замечания к проекту акта представили: Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Некоммерческая организация "Ассоциация производителей и потребителей масложировой продукции", Национальный союз производителей молока (СОЮЗМОЛОКО), Компания Пепсико.

К проекту акта имеются следующие замечания.

1. Обращаем внимание на риск, вызванный недостаточной продолжительностью срока переходного периода.

Проектом акта предусмотрено вступление предлагаемых изменений в силу уже через 180 дней после публикации Решения Совета ЕЭК, в то время как реализация указанных требований потребует значительных усилий со стороны производителей. В частности, введение проектируемых требований потребует смены упаковки большинства видов продовольственных товаров и увеличения количества видов упаковки, предназначенных для реализации на рынках Союза.

Также обращаем внимание разработчика, что обязательное требование о соблюдении размера шрифта на упаковке повлечет необходимость осуществления контрольных мероприятий, что в свою очередь, повлечет необходимость разработки межгосударственного стандарта на метод измерения шрифтов.

По экспертным оценкам, минимальный срок, необходимый для адаптации к изменениям и разработки необходимых нормативных документов составляет не менее трех лет.

2. По мнению экспертов, принявших участие в публичных консультациях, проблема исключения из оборота фальсифицированной продукции путем ужесточения требований к ее маркировке не может быть решена.

Полагаем, что предлагаемая маркировка "молокосодержащие продукты с заменителем молочного жира" будет негативно восприниматься потребителем, что приведет к снижению спроса на указанную продукцию, а отдельные категории производителей будут продолжать скрывать информацию о фактическом составе продукта, что осложнит борьбу с производством и реализацией фальсифицированной продукции.

Предлагаемое изменение вводит необходимость указания в информационном поле информации "Содержит растительные масла". Данное требование дублирует информацию о содержании растительных масел, имеющуюся в наименовании молокосодержащего продукта с заменителем молочного жира.

"Заменитель молочного жира" является объектом технического регламента Таможенного союза "Технический регламент на масложировую продукцию" (ТР ТС 024/2011). Согласно статье 2 ТР ТС 024/2011 указанный продукт содержит в своем составе модифицированные и немодифицированные растительные масла и информацию об указании процентного содержания растительного жира. Согласно статье 8 ТР ТС 024/2011 при нанесении информации на потребительскую упаковку о содержании общего жира продукта должно быть указано наименование растительных масел, входящих в состав молокосодержащего продукта с заменителем молочного жира.

Отдельно выделенная информация "Содержит растительные масла" может быть воспринята как отличительный признак продукции и может ввести покупателя в заблуждение относительно характеристик и свойств продукта, который не является опасным для здоровья человека. Полагаем проектируемое требование избыточным.

3. Проект содержит ряд положений, вызывающих неоднозначное толкование: Например, положения абзацев второго и пятого пункта 7 проекта акта содержат противоречия.

Абзац 2 пункта 7 проекта акта содержит требование к размеру шрифта наименования молокосодержащего продукта с заменителем молочного жира, который должен составлять "не менее 10 кеглей". В соответствии с абзацем пятым пункта 7 размер шрифта на информационном поле потребительской упаковки должен составлять не менее 13 кеглей, и в тоже время допускается применение любого другого "максимально крупного" размера шрифта, если размер потребительской упаковки не позволяют разместить информацию. Пункт 7 проекта акта требует уточнения, исключающего неоднозначное толкование проектируемых требований.

Также полагаем целесообразным указывать размер шрифта в миллиметрах.

4. Обращаем внимание разработчика на замечания и предложения участников публичных консультаций, осуществляющих деятельность по производству молока и молочной продукции, изложенные в Справке о результатах публичных консультаций по проекту акта, направленные на уточнение количественных показателей молочных и молокосодержащих продуктов.

Считаем необходимым обратить внимание на предложения в части возможности использования в случае производственной необходимости в качестве функционально необходимых компонентов и технологических вспомогательных средств солей-стабилизаторов для производства стерилизованных, ультрапастеризованных и ультравысокотемпературно-обработанных молока и молочных продуктов, стерилизованного концентрированного и (или) сгущенного молока; хлористого кальция для производства творога и сыра.

Также обращаем внимание на уточнение целесообразности обязательного нормирования содержания лактозы в молочных продуктах.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, полученной по итогам публичного обсуждения текста проекта акта, Минэкономразвития России сделан вывод о наличии положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 8 л. в 1 экз.

Приложение
к заключению об оценке регулирующего
воздействия проекта Решения Совета
Евразийской экономической комиссии
"О внесении изменений в технический регламент
Таможенного союза "О безопасности молока
и молочной продукции" (ТР ТС 033/2013)

Справка
о результатах публичных консультаций по проекту Решения Совета Евразийской экономической комиссии "О внесении изменений в технический регламент Таможенного союза "О безопасности молока и молочной продукции" (ТР ТС 033/2013)

В процессе подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия в период с 20 по 36 апреля 2017 г. были проведены публичные консультации с субъектами предпринимательской и иной деятельности.

Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", а также субъектам предпринимательской деятельности в сфере производства и обращения пищевой продукции.

Предложения и замечания к проекту акта представили:

Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП),

Некоммерческая организация "Ассоциация производителей и потребителей масложировой продукции",

Национальный союз производителей молока (СОЮЗМОЛОКО),

Компания Пепсико.

Участники публичных консультаций обращают внимание на следующие риски, возникающие при предлагаемом регулировании.

1. Комиссия РСПП по агропромышленному комплексу в рамках работы по оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых федеральными органами исполнительной власти рассмотрела проект решения Совета Евразийской экономической комиссии "О внесении изменений в технический регламент Таможенного союза "О безопасности молока и молочной продукции" и предложила следующие замечания:

"Предлагаемые изменения в технический регламент направлены на уточнение требований к наименованиям и правилам маркировки молокосодержащих продуктов с учетом их сырьевого состава.

В текст проекта предлагается внести корректировку и изложить пункт 7 проекта в следующей редакции:

"7.Пункт 81 изложить в следующей редакции:

"81. Наименование молокосодержащего продукта с заменителем молочного жира должно начинаться со слов "молокосодержащий продукт с заменителем молочного жира" (за исключением сливочно-растительного спреда, сливочно-растительной топленой смеси, мороженого с заменителем молочного жира). Информация о технологии производства молокосодержащего продукта с заменителем молочного жира указывается в виде слов "произведенный (изготовленный) по технологии_" с указанием понятия, установленного разделом II для соответствующего молочного продукта.

Размер шрифта наименования молокосодержащего продукта с заменителем молочного жира должен составлять не менее 10 кеглей. В наименовании молокосодержащего продукта с заменителем молочного жира слово "продукт" может быть заменено общетехническим термином, характеризующим консистенцию или структуру продукта (крем, паста, соус и т. д.).

Например, "молокосодержащий продукт с заменителем молочного жира, произведенный по технологии сметаны", "молокосодержащий крем с заменителем молочного жира, произведенный по технологии творога".

Размер шрифта информационного поля на потребительской упаковке молокосодержащего продукта с заменителем молочного жира должен составлять не менее 13 кеглей, в случае если размер упаковки позволяет заполнить информационное поле информацией указанных размеров шрифта. В случае, если размер упаковки не позволяет заполнить информационное поле информацией указанных размеров шрифта, то указанная информация наносится шрифтом максимально крупного размера.

В наименованиях молокосодержащих продуктов с заменителем молочного жира по усмотрению производителя могут использоваться понятия, характеризующие особенности сырьевого состава продукта, способ его термической и специальной обработки (в случае, если такая обработка проводилась)".

Обоснование: Требование об указании на лицевой стороне потребительской упаковки информации о наличии в молокосодержащем продукте с заменителем молочного жира растительных масел является избыточным, так как вызовет негативные ассоциации, как с продуктом опасным для здоровья, и может оттолкнуть потребителя. Кроме того, состав заменителя молочного жира уже указывается в разделе состав продукта и содержит информацию о растительных маслах".

2. Некоммерческая организация "Ассоциация производителей и потребителей масложировой продукции" считает, что проблема исключения из оборота фальсифицированной продукции путем ужесточения требований к ее маркировке не может быть решена.

"Реализация предложенной маркировки "молокосодержащих продуктов с заменителем молочного жира" будет негативно восприниматься потребителем, что приведет к снижению спроса на указанной продукции, а отдельные категории производителей будут продолжать скрывать информацию о фактическом составе продукта, что осложнит борьбу с производством и реализацией фальсифицированной продукции.

Запрещение использования в наименованиях молокосодержащих продуктов с заменителем молочного жира слов и указание наименования технологии производства соответствующих молочных продуктов (молокосодержащий продукт, изготовленный по технологии производства творога), и рекомендации по использованию только общетехнических терминов (молокосодержащий крем, изготовленный по технологии производства творога) будут вводить потребителя в заблуждение.

Нельзя допустить, чтобы в условиях роста цен и снижения покупательной способности населения принимались решения, направленные на ограничение или запрещение использования растительных жиров, применение которых отвечает концепции здорового питания и позволяет наполнить рынок качественными продуктами по доступным ценам.

Наиболее эффективной мерой является повышение ответственности производителей пищевой продукции за нарушение требований нормативных правовых документов, а также ужесточение контроля за производством и реализацией продукции и обеспечение четкой и понятной маркировки, достоверно информируюшей потребителя о составе и пищевых свойствах.

Предлагаемое изменение вводит необходимость указания в информационном поле информации "Содержит растительные масла". Данное требование дублирует не только информацию о содержании растительных масел имеющуюся в наименовании молокосодержащего продукта с заменителем молочного жира. "Заменитель молочного жира" является объектом технического регламента Таможенного союза "Технический регламент на масложировую продукцию" (ТР ТС 024/2011) и содержит в своем составе модифицированные и немодифицированные растительные масла, но и информацию о указании процентного содержания растительного жира при нанесении информации о содержании общего жира продукта. При этом в составе продукта будет указано наименование растительных масел, входящих в состав молокосодержащего продукта с заменителем молочного жира. А информация "Содержит растительные масла" может быть воспринята как отличительный признак продукции и может ввести покупателя в заблуждение относительно характеристик и свойств продукта, который не является опасным для здоровья человека. Введение данного требования является нецелесообразным".

Проект содержит ряд положений, вызывающих неоднозначное толкование:

2.1. Абзац 2 пункта 7 (Проекта Изменения N2) "Размер шрифта наименования МСП с ЗМЖ должен составлять не менее 10 кеглей" и второе предложение абзаца 5 пункта 7 (Проекта Изменения N2) "В случае, если размер упаковки не позволяет заполнить информационное поле информацией указанных размеров шрифта, то указанная информация наносится шрифтом максимально крупного размера."

2.2. 2-е предложение абзаца 3 пункта 7 "В наименовании МСП с ЗМЖ слово "продукт" может быть заменено общетехническим термином, характеризующим консистенцию или структуру продукта (крем, паста, соус и т.д.)" и п. 75 с учетом предлагаемых изменений "75. Понятие "продукт" в наименованиях молочных продуктов, молочных составных продуктов, молокосодержащих продуктов, молокосодержащих продуктов с заменителем молочного жира может заменяться или дополняться термином, характеризующим консистенцию или форму продукта (желе, кисель, коктейль, крем, мусс, напиток, паста, рулет, соус, суфле, торт и т.д.), например: "молочно-соковый коктейль", "сметанный соус", "молочный кисель", "творожное суфле с орехами", "сырный рулет с пряностями"".

2.3. "Для ряда продуктов, выпускаемых в мелкой таре, требования в отношении маркировки "молокосодержащих продуктов с заменителем молочного жира" не могут быть выполнены, так как площадь поверхности упаковки не позволит нанести всю информацию с соблюдением требований проекта изменений"

2.4. Переходный период должен устанавливаться после доработки проекта для устранения противоречий и составлять не менее 12 месяцев.

2.5. Молокосодержащие продукты с заменителем молочного жира на продовольственном рынке являются отдельной качественной категорией пищевых продуктов с заданным составом и свойствами. По заключению ФГБУН "ФИЦ питания и биотехнологии", с точки зрения химического состава, молокосодержащие продукты являются аналогом одноименных молочных продуктов по содержанию белка, кальция и углеводов, жировая часть которых содержит меньше холестерина, насыщенных жирных кислот, большее количество фитостеринов. Нельзя решать проблему борьбы с фальсификатом, путем введения необоснованных требований для добросовестных производителей.

Малообеспеченные потребители вообще будут лишены возможности покупать как молочные продукты, так и продукты, выполняющие их функцию. Социальные последствия всего этого представить себе не трудно. Острая проблема производства и реализации фальсифицированной продукции не будет решена, а наоборот исключение "молокосодержащих продуктов" из технического регламента приведет к ее росту.

3. Национальный союз производителей молока (СОЮЗМОЛОКО) представил следующие замечания:

3.1. Считаем необходимым пункт 2 дополнить абзацем:

"В случае производственной необходимости в качестве функционально необходимых компонентов и технологических вспомогательных средств допускается использовать: соли-стабилизаторы для производства стерилизованных, ультрапастеризованных и ультравысокотемпературно-обработанных молока и молочных продуктов, стерилизованного концентрированного и (или) сгущенного молока; хлористый кальций для производства творога и сыра."

3.2. Абзац 10 пункта 2 изложить в следующей редакции: "йогурт - кисломолочный продукт с повышенным содержанием белка, произведенный с использованием заквасочных микроорганизмов (термофильных молочнокислых стрептококков и болгарской молочнокислой палочки)".

3.3. Размер шрифта наименования молокосодержащего продукта с заменителем молочного жира должен составлять не менее 10 кеглей (указать высоту, длину и межстрочный интервал). В наименовании молокосодержащего продукта с заменителем молочного жира слово "продукт" может быть заменено общетехническим термином, характеризующим консистенцию или структуру продукта (крем, паста, соус и т. д.). (Пункт 7 абзац 2).

3.4. Размер шрифта информационного поля на потребительской упаковки молокосодержащего продукта с заменителем молочного жира должен составлять не менее 13 кеглей (указать высоту, длину и межстрочный интервал), в случае если размер упаковки позволяет заполнить информационное поле информацией указанных размеров шрифта. В случае, если размер упаковки не позволяет заполнить информационное поле информацией указанных размеров шрифта, то указанная информация наносится шрифтом максимально крупного размера. (Пункт 7, 4 абзац 4).

3.5. Пункт 17 дополнить словами: "Столбец 4 Таблицы 1 исключить". Приложением 6 установлен минимальный уровень СОМО для сырого молока. С учетом технологии переработки сырого молока основные потери сухих веществ - жир и белок. Лактоза не подлежит нормированию и нормализации в ходе технологического процесса. В тоже время, минимальный уровень белка установлен ТР для всех видов молока и молочных продуктов.

С учетом того, что основная пищевая ценность молока связана с белком, а СОМО является расчетным показателем, следует исключить его нормирование для переработанной молочной продукции.

3.6. Сноску <*****> к Таблице 1 Приложения 1 исключить. Текущие требования по содержанию СОМО в ГП для йогуртов утратили свою актуальность, т.к. в настоящее время достижение установленных идентификационных и органолептических показателей возможно технологическим способом с использованием современного оборудования, заквасок и параметров технологического процесса.

3.7. В приложении N 7 оставить одну строку: "Кислотность, °T - 10-19". Зависимость между диапазонами массовой доли жира и кислотности сливок может изменяться от региона к региону, а также в отдельные периоды года. Целесообразно установить один диапазон.

3.8. Пункт 25. Требуется устранение технической ошибки, приведение в соответствие с требованиями к маркировке линолевой кислоты, установленным другими разделами Приложения 12. Изложить пункт в следующей редакции: "Приложение 12. Исключить показатель "зола", По тексту разделов 1,2,3,4 исключить показатель "Линолевая кислота, % от суммы жирных кислот". В разделе 1 установить обязательность маркировки линолевой кислоты в мг".

3.9. Приложение 12. Из раздела 10 исключить обязательность маркировки для влаги. Влага является идентификационным показателем и регулируется на этапе производства продукта. При этом содержание влаги не является информативным в части пищевой ценности продукта, и учитывается при разработке рекомендаций по его применению.

3.10. Пункт 2 раздела 1 Приложения 14 .Норму для показателя "Кальциферол (Д) мкг/л" указать в редакции "7,5-17,5". Обеспеченность витамином Д населения, в том числе женщин и детей остается недостаточной во многих случаях. В связи с этим в нашей стране и за рубежом были изменены рекомендации по нормам потребности в витамине Д (в сторону увеличения в 4 - 5 раз) и внесены изменения в нормативные документы, регламентирующие требования к адаптированным молочным смесям, в части показателей витамина Д.

Существующие нормы потребления в витамине Д для детей первого года жизни в Российской Федерации и в Республике Беларусь составляют 10 мкг/день и согласуются с рекомендуемыми нормами EFSANDaPanel 2013, Codex Alimentarius COmmision of FAO/WHO (2,5 мкг/100 ккал или 17,5 мкг/л).

Таким образом, изменение верхней границы диапазона для Кальциферола (Д) с 12,5 до 17,5 мкг/л в детских адаптированных молочных смесях обеспечивает лучшее соответствие допустимого диапазона содержание витамина Д суточной потребности организма ребенка с 0 до 6 месяцев.

4. Компания Пепсико представила следующие замечания.

4.1. Считаем необходимым исключить пример, приведенный в пункте 72. В примере приведено наименование продукта "кисломолочный напиток Закваска". Считаем необходимым исключить данный пример, т.к. при подобном наименовании потребитель может быть введен в заблуждение в части наименования приобретаемого товара".

В ТР ТС 033 установлены термины для кисломолочных продуктов (напитков) и закваски.

Для каждого конкретного наименования установлены показатели безопасности.

4.2. Пункт 81 изложить в следующей редакции: "Размер шрифта необходимо перевести в мм, т.к. измерение в кеглях требует специальных измерительных приборов".

4.3. В пункте 86: "Допускается в отношении показателей пищевой ценности использование в маркировке молочной продукции надписи "среднее значение". В технических регламентах ТС нет понятия, что такое среднее значение, необходимо дать определение или исключить"

4.4. "В приложении N1 предлагаем исключить показатель СОМО для всех продуктов.

Если данный показатель будет в ТР ТС, то для продуктов установить уровень:

Сливки питьевые, в том числе стерилизованные - 7,5-5,2;

Йогурт - не менее 8,7 <*****>".

4.5. "Показатель "Массовая доля СОМО,% не является обязательно нормируемым и контролируемым показателем (за исключением молока питьевого, сливок питьевых и йогурта) и устанавливается по усмотрению изготовителя". Предлагаем исключить "йогурт" из примера.

При этом предлагаем внести корректировки в термин: "йогурт" - кисломолочный продукт с повышенным содержанием белка, произведенный с использованием заквасочных микроорганизмов (термофильных молочнокислых стрептококков и болгарской молочнокислой палочки)".