Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи" (от 02.11.2017 N 31134-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О связи" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкомсвязью России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Согласно информации, представленной разработчиком, проект акта разработан в соответствии с решением Совета Безопасности Российской Федерации от 1 октября 2014 г., а также поручениями Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2015 г. N ДМ-П10-2483 и от 26 декабря 2015 г. N РД-П10-8818.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены не в полной мере.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 15 августа 2017 г. по 11 сентября 2017 г. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/04/08-17/00071277).

Предложения по проекту акта поступили от Российского союза промышленников и предпринимателей, рабочей группы "Связь и информационные технологии" Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, Российского газового общества, ПАО "МГТС", ПАО "ВымпелКом", ПАО "Мобильные ТелеСистемы", Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Ассоциации документальной электросвязи. Указанные замечания включены разработчиком в сводку предложений и прокомментированы.

В целях подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России 19 октября 2017 г. проведено рабочее совещание с представителями разработчика и субъектов регулирования. По итогам указанного совещания в адрес Минэкономразвития России поступили позиции ООО "ПРЕСТИЖ-ИНТЕРНЕТ", Международной общественной академии связи, ПАО "МегаФон", ПАО "МГТС", которые были учтены в настоящем заключении.

Разработчиком не оценено число субъектов предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием (пункт 7 сводного отчета), не приведена оценка доходов и расходов органов публичной власти и хозяйствующих субъектов, являющихся субъектами предлагаемого проектом акта регулирования (пункты 8-11 сводного отчета).

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.

1. Проект акта ставит целью обеспечение целостности, непрерывности, стабильности, устойчивости и защищенности функционирования российского национального сегмента информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Однако указанная цель представляется маловероятной и труднодостижимой по следующим причинам.

1.1. В проекте акта содержатся требования к операторам связи по подключению используемых ими сетей связи к точкам обмена трафиком на территории Российской Федерации, которые включены в реестр в составе Государственной информационной системы обеспечения целостности, устойчивости функционирования и безопасности информационно-коммуникационной сети Интернет в Российской Федерации (далее - ГИС "Интернет"). Указанное требование полностью реформирует действующую децентрализованную модель пропуска трафика в сторону жестко централизованной, что может привести к невозможности выбора коротких оптимальных способов маршрутизации трафика и дополнительной существенной финансовой нагрузке на участников рынка из-за необходимости пропуска трафика по удлиненному маршруту.

Кроме того, одинаковая топология сетей передачи данных у многих операторов связи и аналогичные присоединения для обмена трафиком в точках обмена трафиком, зафиксированных в ГИС "Интернет", всех операторов связи содержат риск неустойчивости функционирования сетей связи именно из-за узлов единой централизации, которые представляются более предпочтительной целью для хакерских атак и других способов воздействия, и ставят под вопрос обеспечение общей кибербезопасности.

В соответствии с позицией субъектов предпринимательского сообщества на практике точка обмена трафиком (Internet Exchange) представляет собой оборудование для организации пропуска трафика. Владелец точки обмена трафиком не контролирует процесс пропуска трафика в точке обмена. Бизнес-модель точки обмена трафиком выглядит следующим образом: заинтересованные физические или юридические лица*(1) оплачивают услуги по использованию порта маршрутизатора для обмена трафиком с другим участником обмена. Типовая модель организации бизнес-процесса по реализации деятельности по оказанию услуг связи такова, что оператор связи не создает собственную инфраструктуру для обмена трафиком, а использует за плату чужую, которая является маршрутизатором точки обмена трафиком.

Также отмечаем, что проектом акта не установлена процедура, а также требования включения точек обмена трафиком в указанный реестр, не определена возможность использования точек обмена трафиком, не включенных в указанный реестр в составе ГИС "Интернет".

Принятие проекта акта потребует увеличения мощности существующих точек обмена трафиком, решения вопроса их энергообеспечения. По оценкам, представленным субъектами регулирования на совещании, через точки обмена трафиком в совокупности проходит не более 15-20% российского интернет-трафика*(2).

Таким образом, принятие проекта акта по сути приведет к значительному снижению безопасности сети связи общего пользования Российской Федерации. Операторы связи при исполнении лицензионного требования обеспечения целостности и устойчивости сети будут поставлены в зависимость от надежности и безопасности функционирования точек обмена трафиком, которые в силу своей малочисленности и объема загрузки трафиком будут иметь повышенную уязвимость.

Кроме того, поскольку порядок организации точек обмена трафиком на территории Российской Федерации до настоящего времени не определен, невозможно оценить уровень затрат, которые потребуется произвести российским операторам связи для реализации новых требований.

1.2. Проектом акта устанавливается обязанность операторов связи при пропуске трафика к взаимодействующим автономным системам других операторов связи использовать сведения, полученные из ГИС "Интернет". Указанное обязательство обосновано и актуально в целях обеспечения целостности, безопасности сети "Интернет" в Российской Федерации в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и значимых инцидентов.

При этом в условиях отсутствия чрезвычайных ситуаций влияние ГИС "Интернет" на определение политики маршрутизации трафика в сетях передачи данных операторов связи нецелесообразно, а текущее функционирование ГИС "Интернет" может быть реализовано в виде резервной базы данных, содержащей детальную информацию о сетевых адресах, маршрутно-адресной и иной информации посредством сбора и хранения актуальных сведений для их дальнейшего размещения в системе в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, для использования при чрезвычайных ситуациях.

2. Проектом акта устанавливается, что иностранное государство, международная организация, а также находящаяся под их контролем организация, иностранное юридическое лицо, российское юридическое лицо, доля иностранного участия в уставном капитале которого составляет более 20 процентов, иностранный гражданин, лицо без гражданства, гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство другого государства, в совокупности или каждый в отдельности не вправе осуществлять владение, управление либо контроль прямо или косвенно (в том числе через подконтрольных лиц или посредством владения в совокупности более 20 процентами долей (акций) любого лица) в отношении более 20 процентов долей (акций) в уставном капитале лица, являющегося участником (членом, акционером) учредителя юридического лица, признаваемого в соответствии с проектом акта владельцем точки обмена трафиком.

При этом разработчиком не проведен анализ рынка, не представлены данные о количестве иностранного капитала в учредительном капитале точек обмена трафиком, операторов связи, которые могут организовать точку обмена трафиком, а также целесообразность установления двадцатипроцентного барьера.

Содержащееся в проекте акта определение точки обмена трафиком как технологической системы, обеспечивающей подключенным к ней сетям связи и (или) информационным системам, имеющим номер автономной системы, возможность передачи трафика между ними в сети "Интернет" через указанную технологическую систему, слишком широкое и распространяется также на все точки присоединения и пропуска трафика операторов связи, не являющиеся в настоящее время точками обмена трафиком.

Таким образом, предлагаемое регулирование содержит риски как для операторов связи, что точки присоединения в соответствии с указанным определением будут признаны точками обмена трафиком, так и для владельцев таких точек.

По данным, представленным ПАО "МГТС", в случае принятия проекта акта на него будут распространяться указанные ограничения. В настоящее время ПАО "МГТС" организовано 66 точек обмена трафиком, которые обслуживают около тысячи операторов по всей территории Российской Федерации. Оперативно перестроить данную сеть или создать юридическое лицо, отвечающее требованиям проекта акта, в сжатые сроки невозможно. Таким образом, указанное ограничение делает невозможным осуществление деятельности ПАО "МГТС" в качестве владельца точек обмена трафиком на территории Российской Федерации. Следует отметить, что ПАО "Ростелеком", магистральный интернет-провайдер, а также оператор, оказывающий универсальные услуги связи, также не сможет оставаться владельцем точек обмена трафиком*(3).

Вместе с тем предлагаемое проектом акта регулирование содержит финансовые риски для инвесторов операторов связи: в случае принятия проекта акта использование точек обмена трафиком без внесения информации о них в ГИС "Интернет", а также использование указанных точек лицами, доля участия иностранного капитала которых составляет более 20%, станут невозможными. Операторы связи будут вынуждены либо передавать (продавать) свое имущество третьим лицам и заключать договоры с ними либо с владельцами иных точек обмена трафиком, причем расходы на такую деятельность трудно признать рациональными.

Более того, в российском законодательстве изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов и для групп лиц, в которые входят иностранные инвесторы, предусмотрены только относительно ограниченного перечня случаев, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства или средств массовой информации*(4).

Обращаем внимание на то, что операторы связи не входят в состав перечня таких случаев. С учетом изложенного введение подобных ограничений в отношении инфраструктуры, используемой операторами, является необоснованным и экономически нецелесообразным, в связи с чем считаем необходимым исключить соответствующие положения из проекта акта.

3. Положения проекта акта противоречат Федеральному закону от 12 июля 2017 г. N 187-ФЗ "О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации" (далее - Закон о КИИ, КИИ соответственно).

Закон о КИИ устанавливает основные принципы обеспечения безопасности критической информационной инфраструктуры, полномочия государственных органов Российской Федерации в области обеспечения безопасности КИИ, а также права, обязанности и ответственность лиц, владеющих на праве собственности или ином законном основании объектами КИИ, операторов связи и информационных систем, обеспечивающих взаимодействие этих объектов.

Закон о КИИ предлагает систематизированную методологию для идентификации, категорирования и обеспечения безопасности объектов КИИ в ключевых секторах экономики и управления Российской Федерации, включая сектор связи.

В то же время в проекте акта отсутствует обоснование необходимости фиксации понятия "критическая инфраструктура сети "Интернет", критериев отнесения к критической инфраструктуре тех элементов, которые определены в Законе о КИИ в этом качестве.

Кроме того, в проекте акта отсутствует система категорирования, методологические основания для классификации и установления значимости тех инфраструктурных объектов, которые предлагается причислить к "критической инфраструктуре сети Интернет".

Проектом акта не определено, как регулирование их функционирования, использования, состава будет способствовать решению задачи "обеспечения целостности, непрерывности, стабильности, устойчивости и защищенности функционирования "российского национального сегмента сети "Интернет".

Также отмечаем, что включение ГИС "Интернет" в перечень критических элементов инфраструктуры представляется необоснованным, поскольку ее создание и функционирование непосредственно не влияет на работу каких-либо элементов сетевой инфраструктуры, на маршрутизацию и пропуск трафика в сетях связи на территории Российской Федерации, а также на обеспечение целостности, устойчивости и безопасности функционирования российского национального сегмента сети "Интернет" в целом.

Предложенное в проекте акта понятие "критической инфраструктуры сети "Интернет" и ее предлагаемый состав противоречат принципам регулирования и секторальной классификации и категорирования, сформулированным в Законе о КИИ. Учитывая изложенное, считаем необходимым нормы о критической инфраструктуре сети "Интернет" (проектируемая статьи 21.1 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи) из проекта акта исключить.

Кроме того, Закон о КИИ вводит понятие "федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации", но в представленном проекте акта данный орган при описании порядка взаимодействия объектов КИИ не упоминается.

4. Проект акта не соответствует предмету и целям регулирования Закона о связи. Закон о связи рассчитан на традиционные сети и услуги связи, такие как телефония и использование радиочастотного спектра, и формально не содержит новых понятий и определений, таких как "Интернет" и "сети связи последующих поколений", поверх которых глобальная сеть может работать. При этом сеть "Интернет" не является национальной сетью связи и не может выполнять инфраструктурные функции электросвязи.

5. Замечания к понятийному аппарату проекта акта.

Представляется некорректным понятие "национальный сегмент сети Интернет", поскольку выделение национального сегмента сети Интернет может быть технологически невозможно и регулирование Интернета невозможно осуществить в сегментах разделения по национально-территориальному признаку.

Определение понятия "российский национальный сегмент сети "Интернет" может относиться только к национальной доменной зоне .ru, .рф, поскольку другие "ресурсы, отнесенные к национальному сегменту", выделить невозможно ввиду универсального характера высокоскоростных сетей, которые конвергентны и не зависят от конечных устройств, способа подключения пользователей, вида предоставляемых услуг и трафика, следовательно, предлагаемое регулирование сможет охватить только отдельные участки российского сегмента сети "Интернет".

Необходимо доработать понятийный аппарат проекта акта в соответствии с нормами международного права, технологическими и архитектурными особенностями функционирования ГИС "Интернет", а также сложившейся отраслевой практикой.

В частности, определение термина "линия передачи" является излишним, поскольку оно дублирует уже имеющиеся в Законе о связи определения "линии связи" и "сеть связи".

Требует уточнения определение понятия "точка обмена трафиком", поскольку под предлагаемое проектом акта определение попадают и операторы связи (проектируемый пункт 1.7 статьи 2 Закона о связи). Необходимо исключить из указанного определения технологические системы, являющиеся сетями связи и не предназначенные для оказания услуг связи абонентам/пользователям услуг связи.

Определение понятия "автономная система" некорректно, так как под него попадает множество локальных сетей, имеющих подключение к сети "Интернет". Это могут быть вычислительные сети самого разного назначения, в том числе производственные и в госучреждениях, множество сетей WiFi, миллионы домашних сетей, системы в составе "умного" дома и города, а также услуги по дистанционному контролю удаленных объектов, таких как загородный дом.

Некорректно соотношение понятий "IP адрес" (проектируемый пункт 1.4 статьи 2 Закона о связи) и "сетевой адрес" (пункт 16 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"). Предложенное проектом акта определение является неточным, поскольку протокол IP и IP-адреса широко используются не только в сети "Интернет", но и в сетях передачи данных, не входящих в сеть "Интернет", в том числе корпоративных. Кроме того, IP-адрес используется для идентификации не только средства связи как такового, но и отдельного порта, физического или логического.

Определение понятия "инфраструктура российского национального сегмента сети "Интернет" представляется излишним, так как его содержание (при корректном изложении) прямо относится к сетям связи последующих поколений, на которых работает "Интернет".

6. Согласно пункту 2 статьи 21.2 проекта акта юридические лица и индивидуальные предприниматели, находящиеся в юрисдикции Российской Федерации и использующие номер автономной системы и (или) IP-адрес, обязаны в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, представить сведения для размещения в системе.

Однако проектом акта не устанавливается обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, владеющих только IP-адресом, то есть заключивших договор с оператором связи и получивших доступ к сети "Интернет" с выделением внешнего IP-адреса или диапазона таких адресов, передавать информацию в ГИС "Интернет", если данные сведения передаются оператором связи.

При этом следует отметить, что указанные лица могут не владеть информацией о проектируемых маршрутах передачи информации в российском национальном сегменте сети "Интернет" и сетях передачи данных в случаях, если такая информация предоставляется в иные организации, осуществляющие формирование и функционирование реестров адресно-номерных ресурсов или реестров маршрутноадресной информации, так как данный вопрос относится к компетенции оператора связи, с которым заключен договор.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Вместе с тем сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Дополнительно считаем необходимым отметить, что проект акта по причине большого числа замечаний не был согласован Минэкономразвития России, о чем разработчик был уведомлен письмом от 27 декабря 2016 г. N 40239-НП/Д07и.

-------------------------------------------

*(1) Как правило, мелкие и средние операторы связи, для которых услуги предоставляют точки обмена трафиком, обходятся дешевле, чем если бы они действовали самостоятельно.

*(2) По оценкам участников совещания в Минэкономразвития России 19 октября 2017 г. (ПАО "МегаФон", ПАО "ВымпелКом", ПАО "Мобильные ТелеСистемы", Mail.ru Group).

*(3) Согласно открытым данным в сети "Интернет" доля иностранного участия ПАО "МГТС" и ПАО "Ростелеком" составляет более 20%.

*(4) Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. N 57-ФЗ "О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства"; Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации".