Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "О Порядке подготовки и принятия решения о создании морского порта" (от 26.10.2017 N 30418-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "О Порядке подготовки и принятия решения о создании морского порта" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил проведения оценки регулирующего воздействия, разработчиком соблюдены.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 8 сентября по 28 сентября 2017 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/09-17/00072975).

Основанием для разработки проекта решения является часть 4 статьи 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 261-ФЗ (в ред. от 18 июля 2017 г.) "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон о морских портах).

Проект акта разработан с целью закрепления порядка подготовки и принятия решения о создании морского порта.

По проекту акта с учетом анализа проекта акта и информации, представленной разработчиком в сводном отчете, могут быть сделаны следующие замечания.

1. В соответствии с частью 3 статьи 6 Закона о морских портах в решении о создании морского порта могут предусматриваться мероприятия, связанные с образованием земельных участков, созданием искусственных земельных участков, строительством объектов капитального строительства, относящихся к объектам инфраструктуры морского порта, и другие мероприятия.

Пунктом 4 проекта акта определен перечень сведений, которые должны содержаться в решении о создании морского порта. Согласно редакции проекта акта подразумевается, что такие сведения должны быть указаны в обязательном порядке и, фактически, должны быть предусмотрены проектной документацией на строительство морского порта. Таким образом, часть мероприятий, которая может как выполняться, так и не выполняться в соответствии с частью 3 статьи 6 Закона о морских портах, является обязательной в соответствии с пунктом 4 проекта акта.

Обращаем внимание, что выполнение всех предусмотренных мероприятий требует значительных материальных затрат со стороны инициатора создания морского порта. Так, например, стоимость создания искусственного земельного участка может составлять порядка 2,5 млрд. рублей*(1).

2. Вместе с тем частью 3 статьи 6 Закона о морских портах предусмотрен открытый перечень мероприятий, необходимых для создания морского порта. Проектом акта, напротив, представлен закрытый перечень. Таким образом, отмечаем риск невозможности отразить в решении о создании морского порта все необходимые мероприятия для его создания.

3. В то же время пункт 4 проекта акта не предусматривает мероприятия, связанные со строительством объектов капитального строительства, относящихся к объектам инфраструктуры морского порта, предусмотренных Законом о морских портах.

В этой связи считаем необходимым сопоставить положения, предусмотренные частью 3 статьи 6 Закона о морских портах, с положениями пункта 4 проекта акта.

4. Кроме того, обязательным является указание сведений о морском порте, морских терминалах, соответствующих сведениям, содержащимся в схеме территориального планирования Российской Федерации в области развития федерального транспорта и автомобильных дорог федерального значения. Отмечаем, что создание морского порта осуществляется на территории, обозначенной на схемах территориального планирования в качестве территории, предназначенной для транспортной инфраструктуры. Учитывая открытый характер таких сведений в случае, если необходимо указать сведения о планируемом морском порте, считаем целесообразным указывать только сведения, позволяющие идентифицировать такой морской порт.

5. Подпунктом 1 пункта 5 проекта акта устанавливается требование к объектам инфраструктуры создающегося порта, в частности, в отношении необходимости создания как минимум 2 морских терминалов. В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Закона о морских портах морской терминал - это совокупность объектов инфраструктуры морского порта, технологически связанных между собой и предназначенных и (или) используемых для осуществления операций с грузами, в том числе для их перевалки, обслуживания судов, иных транспортных средств и (или) обслуживания пассажиров. Таким образом, морской терминал может осуществлять весь комплекс операций с грузами и (или) в части обслуживания пассажиров. В этой связи морской порт может состоять из 1 морского терминала.

Кроме того, стоимость только проекта создания морского терминала может составлять более 2 млрд. рублей. Так, например, стоимость проекта создания морского терминала в порту Корсаков (Сахалин) составляет 2,5 млрд. рублей*(2). Дополнительно следует отметить необходимость в таком случае материальных затрат на разработку документации и непосредственно строительство терминала. Так, например, стоимость работ по разработке рабочей документации и выполнению работ по строительству международного морского терминала для приема круизных и грузопассажирских судов в г. Пионерский Калиниградской области (максимальная цена) заложена в размере порядка 7,4 млрд. рублей*(3).

Таким образом, учитывая выше поименованные замечания настоящего заключения и требование о создании как минимум двух морских терминалов, затраты на строительство второго дополнительного морского терминала могут составить порядка 10 млрд. рублей*(4). Полагаем установление подобных требований нецелесообразным в проекте акта.

6. Проектом акта формально не предусмотрен отказ инициатору создания морского порта в предложении о его создании, а также не регламентирован процесс принятия такого решения. В соответствии с пунктом 8 проекта акта предусмотрено единственное основание для принятия решения об отсутствии целесообразности создания морского порта - несоответствие перечня документов. При этом проверка документов в соответствии с проектом акта осуществляется дважды: Росморречфлотом и Минтрансом России. В отсутствие критериев для принятия решений двукратная проверка документов, за исключением комплектности, является нецелесообразной, поскольку решение о создании морского порта принимается только на основании соответствия предусмотренного проектом акта перечня документов.

В то же время пунктом 8 проекта акта не предусмотрены сроки, в течение которых инициатору создания морского порта направляется письмо о нецелесообразности. Вместе с тем не указано, каким способом направляется такое письмо. Также следует отметить, что пунктом 8 проекта акта не закреплено обязательное указание причины принятия отрицательного решения о создании морского порта.

Таким образом, считаем необходимым проработать вопрос возможности отказа в создании морского порта, а также способы информирования инициатора о принятом решении с учетом необходимости указания причин отказа.

7. Пунктом 8 проекта акта установлен срок в 15 календарных дней, предназначенный для проверки и анализа на соответствие перечню прилагаемых документов Росморречфлотом. Пунктом 9 проекта акта установлен срок в 15 календарных дней, предназначенных для проверки тех же материалов, при подготовке проекта акта Правительства Российской Федерации и направления его на согласование Минтрансом России.

В соответствии с пунктом 7 проекта акта наиболее продолжительной является проверка обоснования целесообразности создания морского порта. Отмечаем, что проверка одних и тех же документов осуществляется 2 раза Росморречфлотом и Минтрансом России. При этом критерии таких проверок проектом акта не установлены. В этой связи можно отметить дублирование проверок Минтранса России и подведомственного ему органа.

Таким образом, считаем целесообразным конкретизировать процедуру рассмотрения документов, в том числе с целью сокращения сроков проверки документов.

Более того, в случае, если материалы представлены Росморречфлотом не в полном объеме либо подготовка на их основе проекта акта Правительства Российской Федерации невозможна, Минтранс России запрашивает у Росморречфлота недостающие документы. При этом срок подготовки такого документа может быть увеличен до 30 календарных дней.

Во-первых, считаем некорректным допущение о передаче Росморречфлотом неполного комплекта документов для принятия решения о создании морского порта. В этой связи полагаем целесообразным закрепить норму, предусматривающую передачу полного комплекта документов Росморречфлотом без увеличения сроков подготовки проекта акта Правительства Российской Федерации.

Во-вторых, проектом акта не предусмотрено, в каких случаях подготовка проекта акта Правительства Российской Федерации невозможна. В этом случае считаем целесообразным исключить указанную норму с учетом замечания 6 настоящего заключения.

8. В соответствии с пунктом 6 проекта акта инициатором создания морского порта может выступать индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, которое планирует осуществлять строительство объектов инфраструктуры морского порта. Полагаем возможным дополнить данный перечень органами государственной и муниципальной власти.

Кроме того, в случае, если индивидуальный предприниматель или юридическое лицо предполагает осуществлять строительство объектов инфраструктуры морского порта не самостоятельно, а с помощью подрядчиков, формально в соответствии с проектом акта такое лицо не может выступать инициатором создания морского порта.

Таким образом, полагаем необходимым доработать проект акта с учетом указанных замечаний.

9. Одним из критериев, который необходимо соблюдать при принятии решения о создании морского порта, обозначенным в подпункте 2 пункта 5 проекта акта, является удаленность планируемых к строительству объектов инфраструктуры морского порта от ближайшего порта в размере не менее 300 км. Обращаем внимание, что расстояние между действующими морскими портами может составлять менее 300 км. Вместе с тем целесообразность вводимого ограничения с учетом ограниченного доступа к территориальным водам в целях торгового мореплавания отсутствует. Таким образом, считаем необходимым исключить указанный критерий из проекта акта.

Также разработчиком не представлено обоснование, на устранение каких рисков направлены нормы по ограничению грузооборота создаваемого морского порта (учитывая также, что морской порт может быть пассажирским), в связи с чем полагаемым целесообразным представить такое обоснование.

10. В соответствии с пунктом 7 проекта акта предложение о создании морского порта направляется инициатором создания морского порта в Росморречфлот с приложением перечня документов.

Во-первых, проектом акта не раскрыто, каким образом осуществляется обмен информацией и в какой форме (например, в бумажном или электронном виде).

Во-вторых, проектом акта не уточнена необходимость указания сведений, которые необходимы для связи с инициатором создания порта, предусмотренной пунктом 8 проекта акта.

В-третьих, подпунктом 3 пункта 7 проекта акта устанавливается требование о представлении сведений о наличии согласованного Росморречфлотом ходатайства (декларации) о намерениях инвестирования в строительство объектов инфраструктуры, однако порядок такого согласования проектом акта не предусмотрен.

Таким образом, считаем целесообразным конкретизировать положения пункта 7 проекта акта с учетом указанных замечаний.

11. Пунктом 3 проекта акта дублируется норма, регламентированная частью 2 статьи 6 Закона о морских портах, о том, что решение о создании морского порта принимается Правительством Российской Федерации. В пункте 10 проекта акта обозначены процедуры процесса принятия нормативного правового акта в отношении создания морского порта, которая частично дублирует норму, установленную 3 проектом акта, в части принятия решения о создании морского порта Правительством Российской Федерации, а также содержит ссылку на согласительные процедуры, установленные Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260. Обращаем внимание на отсутствие необходимости детализации процесса принятия проекта акта Правительством Российской Федерации. В этой связи считаем целесообразным исключить пункт 10 из проекта акта.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом решения, обоснованы;

- в проекте решения выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Стоимость взята из расчета стоимости на создание искусственного земельного участка в районе территории Крестовского острова с разработкой рабочей документации для нужд Санкт-Петербурга. URL: www.gostorgi.ru/44-2193842.

*(2) Компания "Транспортные проекты и инвестиции". https://www.tpi-company.ru/stoimost-proekta-sozdaniya-morskogo-terminala- v-portu-korsakov-saxalin-sostavlyaet-25-mlrd-rub/.

*(3) 

*(4) Оценочные данные.