Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части установления порядка выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 года)" (подготовлен Минкультуры России 14.11.2017)

Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части установления порядка выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 года)"
(подготовлен Минкультуры России 14.11.2017 г.)

Текст проекта

Досье на проект

В 1972 году под эгидой ЮНЕСКО была разработана и принята Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (далее - Конвенция), в соответствии с которой начал формироваться Список всемирного наследия - перечень объектов выдающейся значимости, охрана которых является обязанностью всего международного сообщества в целом.

Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года ратифицирована СССР в 1988 году (Указ Президиума ВС СССР от 09 марта 1988 г. N 8595-XI). Российская Федерация является государством-участником Конвенции и, следовательно, обязана выполнять международные обязательства в целях обеспечения сохранности объектов всемирного наследия, что требует имплементации соответствующих норм международного права и общепринятых практик в российское законодательство.

В последние годы участились конфликтные ситуации, связанные с предполагаемым строительством в непосредственной близости от объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, которые вызывают озабоченность мирового экспертного сообщества по таким объектам, как Историко-культурный комплекс Соловецких островов (Архангельская область), Куршская коса (Калининградская область), Кижский погост (Республика Карелия), Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников (Санкт-Петербург и Ленинградская область), Московский Кремль и Красная площадь (Москва), Исторический центр Ярославля (Ярославская область), (данный анализ подтверждается ежегодными решениями сессий Комитета всемирного наследия за последние 10 лет).

По итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству, прошедшего 25 декабря 2015 года, Глава государства поручил Правительству Российской Федерации обеспечить соблюдение положений Конвенции, требований практического руководства по выполнению указанной Конвенции, а также решений Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО в отношении включенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО объектов культурного наследия, расположенных на территории Российской Федерации (подпункт "б" пункта 2 перечня поручений Президента Российской Федерации от 31.03.2016 N Пр-571).

Законопроект "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в части установления порядка выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года)" (далее - Законопроект) предусматривает следующие основные изменения:

- вводятся новые дефиниции из норм международного права: "территория объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия", "Буферная зона объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия" и "Оценка воздействия планируемых работ на выдающуюся универсальную ценность объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия";

- определяются полномочия органов государственной власти в части обеспечения выполнения международных обязательств, вытекающих из Конвенции;

- определяется порядок проведения оценки воздействия планируемых работ на выдающуюся универсальную ценность объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия (пунктом 172 практического руководства по выполнению Конвенции);

- определяется последовательность отнесения объектов культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия в целях последующего включения в Список всемирного наследия.

В целях безусловного выполнения поручения Президента Российской Федерации от 31.03.2016 N Пр-571, а также исключения инвестиционных рисков Законопроект предусматривает механизм выполнения требований пункта 172 практического руководства по выполнению Конвенции, что будет способствовать формированию ответственного и взвешенного подхода к развитию территорий, связанных с объектами всемирного наследия.

Учитывая, что Конвенция в соответствии с п. 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации является составной частью российской правовой системы и имеет приоритетный характер в случае противоречия с внутрироссийскими правовыми актами, необходимые изменения вносятся в Градостроительный кодекс Российской Федерации для реализации требований пункта 172 практического руководства по выполнению Конвенции.

Согласно пункту 104 практического руководства по выполнению Конвенции, в целях эффективной защиты номинируемого объекта, буферная зона - это территория, окружающая номинированный объект, которая имеет дополнительные юридические и/или общепринятые ограничения на ее использование и развитие, создающие дополнительный уровень защиты объекта. Буферная зона должна включать непосредственное окружение номинированного объекта, важные панорамы и другие территории или атрибуты, которые являются функционально значимыми для объекта и его охраны.

Законопроектом вводится норма, согласно которой границы зон охраны объекта культурного наследия, установленными в рамках российского законодательства, совпадают с границами буферной зоны соответствующего объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия, так как физически рассматривается один объект недвижимого имущества, но наделенный определенным статусом в рамках национального законодательства и международного права.

Из пункта 172 практического руководства по выполнению Конвенции следует, что государства-стороны Конвенции обязуются информировать Комитет всемирного наследия об их намерениях реализовать на территории буферной зоны, охраняемой согласно Конвенции крупномасштабные восстановительные или новые строительные работы. Уведомление, направляемое государством-стороной Конвенции, должно включать в себя оценку воздействия предполагаемых работ на выдающуюся универсальную ценность объекта всемирного наследия.

Сроки, форма и порядок предоставления документов в Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО определены Конвенцией и Руководством по её выполнению. При этом, в соответствии с нормами законодательства Российской Федерации сведения, составляющие государственную тайну, не подлежат распространению и остаются засекреченными.

Все вышеуказанные вопросы неоднократно обсуждались на сессиях Комитета всемирного наследия. В частности, на 38-й сессии Комитет отметил шаги, предпринятые российской стороной по разработке правовых инструментов для защиты объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия, а также призывал в срочном порядке обеспечить принятие юридических документов, необходимых для имплементации Конвенции.

Глава государства дал поручение от 22.01.2015 N Пр-93 Правительству подготовить предложения об отнесении объектов, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, к числу особо ценных в целях их представления в ЮНЕСКО для включения в Список всемирного наследия.

Учитывая, что в прошедшие годы в Список всемирного наследия по культурным критериям включались объекты, не обладающие статусом объектов культурного наследия (примеры: "Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников" - 30 элементов и компонентов номинации не являются объектами культурного наследия по состоянию на 01.03.2017; "Исторический центр Ярославля - отнесен к объекту культурного наследия в виде достопримечательного места через 7 лет с момента включения в Список всемирного наследия"; "Кижский погост" - отнесен к объекту культурного наследия в виде ансамбля через 26 лет с момента включения в Список всемирного наследия), законопроектом предусматривается первоначальное отнесение объекта культурного наследия к наивысшей категории охраны для Российской Федерации с последующей возможностью отнесения к объектам всемирного наследия.

Кроме того, исключаются противоречия в статье 24 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", так как категория историко-культурного значения объекта культурного наследия определяется при включении такого объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

_________________________