Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "О требованиях к объектам размещения твердых коммунальных отходов" (от 01.02.2018 г. N 2469-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минприроды России "О требованиях к объектам размещения твердых коммунальных отходов" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан во исполнение части 9 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены не в полной мере.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 23 января 2017 г. по 29 марта 2017 г. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 02/08/01-17/00061311).

Предложения по проекту акта поступили от граждан В.В. Луценко и А. Мавлетдинова. Указанные замечания включены разработчиком в сводку предложений и прокомментированы.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 18 января 2018 года по 24 января 2018 года.

В рамках публичных консультаций поступили позиции Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики, Министерства природных ресурсов и экологии Республики Дагестан, Министерства природных ресурсов и экологии Магаданской области, Министерства природных ресурсов и экологии Республики Карелия, Министерства природных ресурсов и экологии Омской области, Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан, Агентства по обращению с отходами Камчатского края, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия, Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, Министерства природных ресурсов и экологии Чеченской Республики, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Калмыкия, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики, Профессионального экологического союза, ООО "ПЖКХ", Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Сахалинской области, Министерства природных ресурсов Краснодарского края, Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области, Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, не содержащие замечаний и предложений к проекту акта.

Кроме того, поступили замечания от эксперта В.В. Луценко, ООО "Юридический центр промышленной экологии", Министерства охраны окружающей среды Кировской области, Министерства природных ресурсов и экологии Мурманской области, Министерства природных ресурсов Амурской области, Департамента природных ресурсов и экологии Воронежской области, которые были учтены при подготовке настоящего заключения.

Как указано разработчиком в пункте 7 сводного отчета, основной группой субъектов предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности, интересы которой будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, будет являться "неопределенный круг лиц, проектирующих, эксплуатирующих, реконструирующих, осуществляющих вывод из эксплуатации объектов размещения твердых коммунальных отходов", а также федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие надзор в области обращения с отходами, количество которых разработчиком оценено не было.

С учетом информации, представленной разработчиком и участниками публичных консультаций, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.

I. Несоблюдение процедуры оценки регулирующего воздействия.

1. В пунктах 3-5 сводного отчета отсутствует информация о проблемах, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, анализ международного опыта, цели предлагаемого регулирования.

Обращаем внимание, что согласно пункту 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика), формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

Согласно пункту 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования. Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени.

2. В пунктах 8-9, 11 сводного отчета не приведена оценка доходов и расходов органов публичной власти и хозяйствующих субъектов, являющихся субъектами предлагаемого проектом акта регулирования, а также не указаны новые функции органов государственной власти. Следовательно, разработчику необходимо провести оценку расходов хозяйствующих субъектов и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

3. Пункты 12-15 сводного отчета разработчиком не заполнены и не оценены риски неисполнения предлагаемого регулирования, а также необходимые для достижения заявленных целей регулирования организационно-технические, методологические, информационные и иные мероприятия; индикативные показатели; программа мониторинга и иные способы оценки достижения заявленных целей регулирования.

4. Кроме того, в соответствии с пунктом 8(1) Правил в случае если проекты актов, регулирующих отношения, указанные в пункте 60(1) Регламента Правительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260, имеют высокую степень регулирующего воздействия, такие проекты актов должны предусматривать положения об отмене соразмерных требований в той же области правового регулирования в соответствующей сфере предпринимательской или иной экономической деятельности в соответствии с Методикой оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. N 669.

II. Наличие рисков правоприменения и негативных последствий предлагаемого проектом акта регулирования.

1. В соответствии в пунктом 1 проекта акта его предметом являются требования к объектам размещения твердых коммунальных отходов (далее - ОР ТКО) на всех стадиях их создания, реконструкции, эксплуатации и вывода из эксплуатации.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) объектами размещения отходов являются специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

Однако согласно части 1 статьи 3 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Федеральный закон N 384-ФЗ) здания и сооружения любого назначения, а, следовательно, и указанные ОР ТКО и связанные с ними процессы проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) являются объектами технического регулирования.

В соответствии с пунктом 5 статьи 2 Федерального закона N 384-ФЗ жизненный цикл здания или сооружения - это период, в течение которого осуществляются инженерные изыскания, проектирование, строительство (в том числе консервация), эксплуатация (в том числе текущие ремонты), реконструкция, капитальный ремонт, снос здания или сооружения.

Таким образом, предмет регулирования проекта акта является предметом технического регулирования. Следовательно, дополнительные требования к жизненному циклу ОР ТКО, а также к процессам по их строительству, проектированию, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, выводу из эксплуатации в соответствии с частью 5 статьи 3 Федерального закона N 384-ФЗ могут устанавливаться только иными техническими регламентами и не могут противоречить требованиям Федерального закона N 384-ФЗ.

Вместе с тем пунктами 17-29 проекта акта предлагается установить требования по введению в эксплуатацию, реконструкции, консервации и ликвидации ОР ТКО, что не может быть предметом регулирования проекта акта.

Минэкономразвития России отмечает нецелесообразность разработки проекта акта в части установления требований к зданиям и сооружениям, а также связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).

Кроме того, проект акта содержит положения, не имеющие предмета регулирования и урегулированные иными отраслевыми законами (пункты 5-8), сохранение которых в тексте проекта акта представляется нецелесообразным.

2. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. N 1521 (далее - Постановление N 1521) утверждены перечни национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона N 384-ФЗ.

Указанным нормативным правовым актом утверждены в качестве обязательных национальные стандарты и правила как в части отдельных конструктивных элементов зданий и сооружений (например, кровля, основание, инженерные системы), так и в части отдельных зданий и сооружений различного назначения (например, гидротехнические сооружения, плотины, земляные сооружения), в части отдельных процессов (например, инженерные изыскания для строительства, строительство в сейсмически опасных зонах).

При этом все остальные нормативные технические документы, не включенные в состав перечня документов, утвержденных Постановлением N 1521, являются национальными стандартами добровольного применения.

Таким образом, в случае, если для целей регламентации процессов строительства, проектирования, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, вывода из эксплуатации ОР ТКО будет недостаточным перечень нормативно-технических документов, установленных Постановлением N 1521, разработчиком может быть инициирована разработка специализированного национального стандарта в соответствии с установленной процедурой, который станет обязательным для применения после его включения в перечень национальных стандартов, установленных Постановлением N 1521.

Кроме того, в настоящее время действует Инструкция по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов твердых бытовых отходов, утвержденная Минстроем России 2 ноября 1996 г. (далее - Инструкция), и санитарные правила "Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. СанПиН 2.1.7.1038-01", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30 мая 2001 г. N 16 (далее - Санитарные правила).

В случае принятия проекта акта Инструкция и Санитарные правила должны быть либо отменены, либо актуализированы.

3. Действующий Государственный реестр объектов размещения отходов (далее - ГРОРО), доступный в открытой части ЕГИС УОИТ (https://uoit.fsrpn.ru/#/groro), не содержит сведений об общем числе объектов размещения отходов (далее - ОРО), в том числе по видам таких ОРО, а также не позволяет "выгрузить" полный список таких объектов для их подсчета. Вместе с тем, по данным сайта clevereco.ru, в ГРОРО включено 4,5 тысячи ОРО.

Принимая во внимание, что проектом акта вводятся новые требования к ОР ТКО, в том числе к уже действующим, негативным последствием принятия проектируемых требований является необходимость приведения в соответствие с указанными требованиями действующих ОР ТКО, например, при их реконструкции. При этом разработчиком не оценены общие расходы собственников данных объектов на указанные высокозатратные мероприятия. К примеру, региональные операторы Курской области планируют инвестировать 3 млрд. рублей в новую систему сортировки, переработки и захоронения отходов без учета вводимых проектом акта требований*(1).

Таким образом, с целью нивелирования инвестиционных рисков полагаем необходимым уточнить в пункте 1 проекта акта, что его действие распространяется на новые и/или реконструируемые ОР ТКО, в том числе положения, касающиеся внедрения наилучших доступных технологий.

4. В пункте 4 проекта акта устанавливается, что требования к ОР ТКО, в том числе к их конструкции, обустройству, оборудованию и мерам природоохранного назначения, устанавливаются с учетом факторов воздействия на окружающую среду с целью предотвращения и (или) снижения этого воздействия и обеспечения нормативов качества окружающей среды.

Действующим законодательством не определено понятие "факторы воздействия на окружающую среду". Кроме того, не установлен порядок учета факторов воздействия на окружающую среду при определении требований к ОР ТКО, в том числе к их конструкции, обустройству, оборудованию и мерам природоохранного назначения.

Считаем необходимым исключить из проекта акта термин "факторы воздействия на окружающую среду" либо указать, какие факторы воздействия на окружающую среду необходимо учитывать.

5. Пунктом 9 проекта акта устанавливается перечень случаев, при которых ОР ТКО может быть введен в эксплуатацию.

При этом в указанном пункте отсутствует указание на вид земель, на котором может располагаться ОР ТКО. Вместе с тем необходимо отметить, что в настоящее время размещение того или иного объекта разрешено на земельных участках определенного вида разрешенного использования. Так, согласно приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" ОРО могут быть размещены только на землях с видом разрешенного использования "Специальная деятельность" (код 12.2).

Кроме того, в указанном пункте используется термин "территория", при этом ОР ТКО располагается на определенном земельном участке, к которому должны предъявляться требования пункта 9 проекта акта.

Таким образом, указанные ограничения несут значительные риски инвесторов и должны быть соблюдены не на стадии ввода в эксплуатацию, а на стадии выбора земельного участка и согласования проектной документации. Более того, положения пункта 9 проекта акта не имеют собственного предмета регулирования и подлежат исключению.

6. В пункте 10 проекта акта предусмотрено, что срок эксплуатации ОР ТКО должен составлять не менее 20 лет, что представляется избыточным требованием, поскольку для ОР ТКО фактический срок эксплуатации определяется его проектной вместимостью (мощностью). Указанное подтверждается пунктом 17 проекта акта, согласно которому при исчерпании проектной вместимости ОР ТКО должен быть выведен из эксплуатации.

Также введение указанного ограничения содержит риск необходимости корректировки проектной документации таких объектов.

В частности, проектной документацией ОР ТКО "Восточный" г. Казань, включенного в ГРОРО приказом Росприроднадзора от 24 мая 2017 г. N 255, предусмотрен срок эксплуатации 15 лет. На данный момент построена и введена в эксплуатацию первая очередь полигона, стоимость которой составила 350 млн. рублей. В дальнейшем при строительстве следующих очередей полигона предусмотренные проектом акта требования влекут за собой для собственника полигона финансовые и временные затраты по корректировке проектной документации в целях приведения в соответствие с требованиями по срокам эксплуатации.

7. В пункте 12 проекта акта устанавливается, что ОР ТКО, расположенные на просадочных грунтах, должны быть обеспечены мерами полного устранения просадочных свойств грунтов, при этом не указывается, что это за меры, какими нормативными правовыми актами они урегулированы и какие существуют механизмы контроля.

8. Пунктом 15 проекта акта вводится требование об оборудовании ОР ТКО системой весового контроля, а также системами фото- и видеосъемки. Однако не устанавливается, что будет фиксировать указанная съемка: количество мусоровозов, количество мусора, работу сотрудников полигона. Считаем необходимым уточнить данное требование.

Кроме того, считаем задачу регулирования, организации и обеспечения входного контроля завоза отходов мусоровозами на ОР ТКО чрезвычайно важным. В связи с этим полагаем целесообразным доработать проекта акта в соответствии с иными проектами актов, предусматривающими в том числе расширение сферы применения устройств ГЛОНАСС на мусоровозах.

9. Пунктом 17 проекта акта устанавливается обязанность юридического лица и индивидуального предпринимателя, осуществляющих эксплуатацию ОР ТКО, вывести такой объект из эксплуатации при установлении в результате мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды факта изменений показателей качества окружающей среды в случае, если меры, предпринятые в соответствии с пунктом 16 проекта акта, не позволили предотвратить негативное воздействие на окружающую среду и восстановить ее состояние.

Согласно пункту 9 Порядка проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду, утвержденного приказом Минприроды России от 4 марта 2016 г. N 66 (далее - Порядок мониторинга), при выявлении по результатам мониторинга негативных изменений качества окружающей среды, возникших в связи с эксплуатацией объектов размещения отходов, лицами, эксплуатирующими данные объекты размещения отходов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществляется незамедлительное предоставление этой информации в уполномоченные органы государственной власти, органы местного самоуправления и принимаются меры по предотвращению, уменьшению и ликвидации таких изменений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При этом ни в Порядке мониторинга, ни в проекте акта не установлено, какие меры по снижению негативного воздействия на окружающую среду будут признаны достаточными для целей проекта акта и в каком документе и кем указанные меры должны быть определены.

Кроме того, проектом акта не устанавливается лицо, правомочное на фиксацию снижения или неснижения негативного воздействия; не определяется, каким образом и кому эксплуатант ОР ТКО подтверждает невозможность предпринять меры, направленные на снижение негативного изменения качества окружающей среды. Также не определено, каким образом и кем будет контролироваться исполнение данного требования.

Таким образом, Минэкономразвития России обращает внимание разработчика на необходимость существенной доработки положений, устанавливающих обязанности субъектов регулирования.

10. Также пунктом 17 проекта акта устанавливается обязанность вывести ОР ТКО из эксплуатации при нецелесообразности его эксплуатации. При этом указанный критерий является неопределенным и необоснованно расширяет полномочия контролирующих органов при проведении контрольно-надзорных мероприятий. Указанное требование считаем необходимым исключить.

11. Пунктом 19 проекта акта устанавливается норма, в соответствии с которой в процессе консервации и после ее завершения должен быть обеспечен контроль за состоянием изоляции отходов, состоянием оборудования природоохранного назначения и воздействием на окружающую среду.

Стоит отметить, что такие виды контроля, как контроль за состоянием изоляции отходов и контроль за состоянием оборудования природоохранного назначения Федеральным законом N 89-ФЗ, не предусмотрены.

Кроме того, в проекте акта отсутствуют сроки и периодичность всех предлагаемых видов контроля. Более того, проектом акта затрагиваются вопросы контроля, находящиеся в сфере ведения разных контрольно-надзорных органов и требующие регламентации.

Проект акта требует существенной доработки в данной части.

12. Пункт 29 проекта акта не соответствует градостроительному законодательству. Так, в соответствии с указанной нормой законсервированный ОР ТКО может быть использован по назначению, предусмотренному проектной документацией на вывод объекта из эксплуатации. Однако в градостроительном законодательстве отсутствует такой вид проектной документации, как проектная документация на вывод объекта из эксплуатации.

С учетом изложенного считаем необходимым доработать пункт 29 проекта акта.

13. В проекте акта отсутствует регламентация действий собственника ОРО в случае вывода из консервации ОРО, например, путем его реконструкции или изменения технических параметров.

Кроме того, остается непроработанным вопрос отражения в ГРОРО информации о консервации конкретного объекта, то есть ограничения его эксплуатации.

14. Пунктом 30 проекта акта предлагается установить норму, согласно которой земельный участок после ликвидации ОР ТКО может быть переведен в категорию земель иную, чем земли промышленности. Однако указанные требования относятся к предмету регулирования земельного законодательства и должны быть исключены из проекта акта, так как не содержат требований к ОР ТКО.

15. Кроме того, считаем необходимым уточнить нумерацию пунктов проекта акта (пропущены пункты 20-27).

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) http://tass.ru/ekonomika/4906749