Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования административной ответственности в сфере производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней" (от 04.04.2018 г. N 8709-СШ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования административной ответственности в сфере производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Министерством финансов Российской Федерации (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта подготовлен в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации В.В. Путина от 25 октября 2017 г. N Пр-2167 и Правительства Российской Федерации от 30 октября 2017 г. N ИШ-П13-7283 и представлен для подготовки настоящего заключения впервые. Проектом акта предлагается усилить административную ответственность за нарушение обязательных требований, установленных законодательством в области производства, использования и обращения драгоценных металлов, а также добычи (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки), использования и обращения драгоценных камней.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) с 29 декабря 2017 г. по 26 января 2018 г. посредством их размещения на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru/projects#npa=77204.

По информации, указанной разработчиком в сводном отчете, по проекту акта и сводному отчету поступили замечания и предложения от Торгово-промышленной палаты Российской Федерации. Данные замечания и предложения включены разработчиком в сводку предложений, в которой указаны сведения о причинах их отклонения.

В ходе подготовки настоящего заключения Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в сроки с 15 марта 2018 г. по 21 марта 2018 г. с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта правового регулирования.

По результатам дополнительных публичных консультаций были получены замечания и предложения от Ассоциации "Гильдия ювелиров России", ОАО "Красцветмет" и АК "АЛРОСА" (ПАО).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета установлено, что процедуры проведения оценки регулирующего воздействия разработчиком были соблюдены.

Вместе с тем необходимо отметить следующее.

1. Статьей 19.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) в настоящее время уже предусмотрены меры ответственности для юридических лиц и должностных лиц организаций, совершающих операции с драгоценными металлами, драгоценными камнями во всех видах или изделиями, их содержащими, за нарушение правил извлечения, производства, использования, обращения, получения, учета и хранения драгоценных металлов, жемчуга, драгоценных камней или изделий, их содержащих. В частности, указанные нарушения влекут наложение административного штрафа на должностных лиц организаций, совершающих операции с драгоценными металлами, драгоценными камнями во всех видах или изделиями, их содержащими, в размере от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей, а на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Проектом акта указанные размеры штрафных санкций предлагается увеличить в пять раз, однако разработчиком ни в сводном отчете, ни в прочих прилагаемых к проекту акта пояснительных материалах не приведено каких-либо обоснований недостаточности существующих мер административной ответственности за нарушения требований законодательства в области производства, использования и обращения драгоценных металлов, а также добычи (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки), использования и обращения драгоценных камней, основанных на верифицированных статистических и аналитических данных, подтверждающих значимость заявленной в сводном отчете проблемы, на решение которой направлено предлагаемое проектом акта регулирование.

При этом Торгово-промышленной палатой Российской Федерации и Ассоциацией "Гильдия ювелиров России" представлены данные, согласно которым количество ювелирных магазинов в России составляет порядка 20-25 тысяч единиц при общем розничном товарообороте 224 млрд рублей. Соответственно, в среднем ежемесячный товарооборот одной торговой точки не превышает 1 млн рублей, что с учетом средней рентабельности в данной сфере предпринимательской деятельности на уровне 10% эквивалентно ежемесячному доходу в размере около 100 тысяч рублей.

Ежемесячная прибыль производственных предприятий, работающих в данной сфере, в среднем не превышает 200 тысяч рублей. При этом более 90% из них относится к малым и микропредприятиям.

Таким образом, привлечение указанных предприятий к предлагаемым проектом акта мерам административной ответственности может привести к значительным финансовым трудностям в их деятельности, а в некоторых случаях к их банкротству и ликвидации.

Кроме того, следует отметить, что при буквальном толковании положений проектируемой статьи 19.14 КоАП можно сделать вывод, что нарушение любого требования законодательства в области производства, использования и обращения драгоценных металлов, а также добычи (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки), использования и обращения драгоценных камней влечет за собой административную ответственность в виде штрафа в предлагаемых размерах вне зависимости от значимости того или иного требования, степени его общественной опасности и возможных негативных последствий.

Однако необходимо иметь в виду, что соблюдение положений указанного законодательства требует выполнения различных объемов и сложности работ и соответствующих объемов необходимых при этом трудовых и финансовых ресурсов, а неисполнение данных положений сопряжено с разной степенью общественной опасности.

По мнению Минэкономразвития России и участников дополнительных публичных консультаций, отсутствие конкретизации состава правонарушения может привести к нарушению принципов пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод, а также гарантий государственной защиты законных интересов физических и юридических лиц.

В связи с изложенным считаем необходимым дифференцировать размеры предлагаемого проектируемой статьей 19.14 КоАП административного штрафа в зависимости от конкретного вида правонарушения, степени его общественной опасности и возможных негативных последствий.

При этом обращаем внимание, что данная позиция также подтверждается Конституционным Судом Российской Федерации. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. N 4-П указано, что закрепляя и изменяя составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, федеральный законодатель связан вытекающими из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации критериями необходимости, пропорциональности и соразмерности ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым целям, а также обязан соблюдать гарантированное частью 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом, означающее, что любое административное правонарушение, как и санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя непосредственно из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). В противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (физических лиц) и их объединений (юридических лиц) от произвольного административно-юрисдикционного преследования и наказания.

Кроме того, меры административной ответственности и правила их применения, устанавливаемые законодательством об административных правонарушениях, должны не только соответствовать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений. При этом, согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, применение одинаковых мер ответственности за различные по степени опасности административные правонарушения без надлежащего учета характеризующих виновное в совершении административно-противоправного деяния лицо обстоятельств, имеющих объективное и разумное обоснование, противоречит конституционному запрету дискриминации и несовместимо с принципом индивидуализации ответственности за административные правонарушения.

2. Также, по мнению участников публичных консультаций, в отношении которых установлен режим постоянного контроля (постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2015 г. N 1356), предусматриваемые проектируемой статьей 19.14 КоАП формулировки состава правонарушения (отсутствие конкретизации видов правонарушений, за совершение которых может наступить административная ответственность в виде штрафа в соответствующем размере), несмотря на положения части 5 статьи 4.1 КоАП, могут привести к рискам неоднократного привлечения к указанным мерам административной ответственности лиц, нарушивших одновременно либо в течение определенного промежутка времени несколько требований законодательства в области производства, использования и обращения драгоценных металлов, а также добычи (в части сортировки, первичной классификации и первичной оценки), использования и обращения драгоценных камней.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете, Минэкономразвития России сделан вывод о недостаточном обосновании решения проблемы, заявленной разработчиком, способом, предложенным проектом акта. Кроме того в проекте акта присутствуют положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.