Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части установления административного наказания за нарушение правил осуществления операций по перегрузке (перевалке) грузов с судна на судно, в том числе операций по бункеровке судов во внутренних морских водах, территориальном море и исключительной экономической зоне Российской Федерации за пределами акваторий морских портов, а также нарушение подачи уведомления о совершении таких операций)" (от 06.04.2018 г. N 8845-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части установления административного наказания за нарушение правил осуществления операций по перегрузке (перевалке) грузов с судна на судно, в том числе операций по бункеровке судов во внутренних морских водах, территориальном море и исключительной экономической зоне Российской Федерации за пределами акваторий морских портов, а также нарушение подачи уведомления о совершении таких операций)" (далее соответственно - проект акта, КоАП РФ), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 20 декабря 2017 года по 24 января 2018 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/12-17/00076538).

В сводке предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта, представленной разработчиком, рассмотрены все поступившие замечания и предложения и представлены пояснения и комментарии о причинах их отклонения. Следует отметить, что все замечания и предложения субъектов предпринимательской и иной деятельности не были учтены разработчиком при доработке проекта акта.

Основанием для разработки проекта акта является Поручение Президента Российской Федерации В.В. Путина от 19 октября 2016 г. N Пр-1970ГС (далее - Поручение Президента).

Проектом акта устанавливается административная ответственность за нарушение правил осуществления перегрузки (перевалки) грузов с судна на судно во внутренних морских водах, территориальном море и исключительной экономической зоне Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 28 Правил проведения оценки регулирующего воздействия с 20 марта по 28 марта 2018 года Минэкономразвития России проведены публичные консультации по проекту акта. В ходе проведенных публичных консультаций поступили позиции Всероссийской ассоциации рыбохозяйственных предприятий, предпринимателей и экспортеров, Российской ассоциации морских и речных бункеровщиков, Магаданской ассоциации рыбопромышленников, АО "ЮЖМОРРЫБФЛОТ", Межрегиональной ассоциации "Ярусный промысел", ПАО "Лукойл", ПАО "Газпромнефть", которые были учтены в настоящем заключении.

Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний.

1. Проектом акта предлагается установить ответственность за нарушение правил осуществления операций по перегрузке (перевалке) грузов с судна на судно, в том числе операций по бункеровке судов во внутренних морских водах, территориальном море и исключительной экономической зоне Российской Федерации за пределами акваторий морских портов, а также нарушение подачи уведомления о совершении таких операций. При этом предусмотрен административный штраф на граждан в размере от пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей, с конфискацией судна и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой; на должностных лиц - от двухсот тысяч до шестисот тысяч рублей; на юридических лиц - от шестисот тысяч до одного миллиона рублей, с конфискацией судна и иных орудий совершения административного правонарушения или без таковой. Однако какой-либо дифференциации по степени опасности возможных последствий совершения правонарушения проектом акта не предусмотрено.

Таким образом, за нарушение подачи уведомления об осуществлении операций по перегрузке (перевалке) грузов, в том числе по формальным составам, например, таким как нарушение формы подачи уведомления, может быть составлен протокол об административном нарушении с наложением штрафа на юридических лиц в размере от шестисот тысяч до одного миллиона рублей с возможностью конфискации судна.

Дополнительно обращаем внимание, что в соответствии с проектом федерального закона "О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации и другие законодательные акты Российской Федерации (в части осуществления перегрузки (перевалки) грузов с судна на судно за пределами акваторий морских портов)" (ID проекта: 02/04/12-17/00076567) (далее - Проект изменений в КТМ РФ) предлагаемое регулирование относится к осуществлению операций по перегрузке (перевалке) любого вида груза. При этом возможный ущерб при перегрузке (перевалке) различных типов грузов может быть различным. Так, например, ущерб, нанесенный акватории при осуществлении перегрузки (перевалки) нефтепродуктов, существенно выше ущерба при осуществлении операций по перегрузке (перевалке) судового снаряжения или, например, тароупаковочных материалов.

Учитывая вышеизложенное, при определении состава правонарушения и санкций необходимо точно определить состав правонарушения (формальный, материальный), принимая во внимание вид правонарушения и его последствия.

Таким образом, в отсутствие дифференцированного подхода к установлению ответственности регулирование, предлагаемое проектом акта, не может быть поддержано.

2. Проектом акта возлагается ответственность на физических, должностных и юридических лиц. При этом размер штрафных санкций не соотносится с подходом к установлению ответственности и принципами соразмерности, предусмотренными КоАП РФ.

2.1. Статьей 11.7.1 КоАП РФ несоблюдение мер по обеспечению безопасности судоходства в зонах безопасности, установленных вокруг искусственных островов, установок и сооружений, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей с лишением права управления судном на срок до трех лет; на должностных лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей. При этом конфискация судна, несмотря на высокую вероятность нанесения ущерба здоровью, жизни и окружающей среде, не предусмотрена.

Кроме того, размер административных санкций за нарушение правил плавания и стоянки судов, входа судов в порт и выхода их из порта*(1) составляет от пятисот до одной тысячи рублей.

Таким образом, может быть сделан вывод о том, что при установлении предлагаемого проектом акта размера санкций не выполняется принцип справедливости при назначении административного наказания, не связанного с причинением существенного вреда.

Дополнительно отмечаем, что за нанесение ущерба здоровью и жизни персонала предусмотрена административная и уголовная ответственность. За совершение правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования предусмотрено административное наказание, предусмотренное главой 8 КоАП РФ. То есть в случае нанесения указанного ущерба ответственность судовладельцев в настоящее время уже предусмотрена. Таким образом, ответственность, предполагаемая проектом акта на практике будет дублировать уже установленную.

2.2. В соответствии с представленной редакцией Проекта изменений в КТМ РФ к числу субъектов предлагаемого регулирования относятся в том числе рыбопромышленные организации в случае осуществления операций по бункеровке таких судов, а также перегрузке (перевалке) иных грузов за исключением водных биологических ресурсов. При этом судно является основным средством производства, без которого осуществление хозяйственной деятельности невозможно.

В соответствии с частью 1 статьи 3.1. КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Установление санкций за нарушение правил перегрузки в виде конфискации имущества (судна), стоимость которого несопоставима с возможным ущербом от нарушения правил, не соответствует указанным положениям и является избыточным.

На основании вышеизложенного Минэкономразвития России считает целесообразным установить размеры административных санкций в размере, соразмерном нанесенному ущербу от совершения правонарушения, а также исключить возможность конфискации судна.

3. В соответствии со статьей 2 проект акта вступает в силу по истечении двенадцати месяцев после его официального опубликования. Предлагаемое регулирование направлено на установление ответственности за нарушение правил осуществления операций по перегрузке (перевалке) грузов с судна на судно, а также нарушение подачи уведомления о совершении таких операций. В настоящее время такие правила не разработаны. Кроме того, законопроект, являющийся основанием для разработки таких правил, в настоящее время находится на этапе разработки.

Кроме того, с учетом установления ответственности за нарушение подачи уведомления о совершении операций по перегрузке (перевалке) грузов необходимы разработка и утверждение правил подачи такого уведомления, которые не предусмотрены ни проектом акта, ни Проектом изменений в КТМ РФ.

Таким образом, в целях исключения возможности неправомерного привлечения к ответственности лиц, на которых проектом акта возлагается соответствующая ответственность, считаем целесообразным предусмотреть срок вступления проекта акта в силу не ранее 6 месяцев с момента вступления Проекта изменений в КТМ РФ.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Нарушение указанных правил также влияет на безопасность судоходства.