Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", статью 14 Федерального закона "Об охране озера Байкал" и в статью 28.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в части уточнения порядка выдачи комплексных экологических разрешений" (от 28.05.2018 г. N 14416-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", статью 14 Федерального закона "Об охране озера Байкал" и в статью 28.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в части уточнения порядка выдачи комплексных экологических разрешений" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта подготовлен во исполнение абзаца третьего подпункта "в" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 24 января 2017 г. N Пр-140ГС, данного по итогам состоявшегося 27 декабря 2016 г. заседания Государственного совета Российской Федерации, а также поручения Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2017 г. N ДМ-П9-708.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 13 ноября 2017 года по 8 декабря 2017 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/11-17/00075047). Предложения по проекту акта поступили от Российского союза промышленников, ассоциации "Совета производителей электроэнергии и стратегических инвесторов электроэнергетики", а также граждан А.В. Меженцевой, В.В. Луценко, Е.В. Савойской, М.А. Варнавской, О.В. Логиновой, А.С. Бекедова, Е.И. Гауптман, Л.А. Сорокиной, С.А. Гладковой, С.П. Пимоненковой, И. Блокова, С. Давыдовой, которые были включены разработчиком в сводку предложений и прокомментированы.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 7 мая 2018 года по 14 мая 2018 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции Комитета Российского союза промышленников и предпринимателей по экологии и природопользованию, ПАО "ГМК "Норильский никель", ПАО "РусГидро", АО "Евросибэнерго", ПАО "Газпром нефть", "Эксон Нефтегаз Лимитед", которые были учтены при подготовке настоящего заключения.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, а также поступивших позиций Минэкономразвития России концептуально не поддерживает предлагаемое проектом акта регулирование и обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.

1. В соответствии с подпунктом "в" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 24 января 2017 г. N Пр-140ГС (далее - Поручение) Правительству России поручено внести в законодательство изменения, предусматривающие уточнение порядка выдачи комплексных экологических разрешений (далее - КЭР), в частности, исключение из перечня объектов государственной экологической экспертизы материалов обоснования комплексного экологического разрешения.

Вместе с тем проектом акта предусматривается не исключение государственной экологической экспертизы, а ее замена на аналогичную экспертизу, суть которой состоит в следующем:

- КЭР выдается после согласования заявки на выдачу разрешения с шестью федеральными органами исполнительной власти, а также с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых расположен объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду (далее - объект НВОС);

- срок рассмотрения заявки увеличивается с 1 до 4 месяцев;

- предусматривается возможность возвращения заявки для устранения замечаний согласующих органов, при этом процедура повторного рассмотрения заявки законопроектом не регламентирована;

- для рассмотрения заявки с материалами создается экспертная комиссия, в состав которой включаются штатные сотрудники и внештатные эксперты, оплата работы которых производится за счет средств федерального бюджета и заявителя.

Таким образом, проект акта фактически усложняет процедуру выдачи КЭР, заменяя государственную экологическую экспертизу новым видом экспертизы с аналогичным механизмом реализации.

Кроме того, проектом акта предлагается увеличить сроки рассмотрения заявки на получение КЭР с 1 до 4 месяцев с привлечением к согласованию материалов по обоснованию КЭР шести федеральных органов исполнительной власти.

При этом четкая регламентация полномочий указанных органов власти отсутствует, что представляется созданием административных барьеров при осуществлении хозяйственной деятельности.

Также проектом акта предусмотрено оказание консультативной помощи заявителю до момента подачи заявки на получение КЭР. Консультативная помощь оказывается экспертной комиссией, которая будет проводить экспертизу самой заявки, что свидетельствует о наличии конфликта интересов. Считаем, что консультативная помощь в части формирования заявки на получение разрешительной документации может быть оказана только уполномоченным органом на безвозмездной основе.

Стоит отметить, что в настоящее время федеральными органами исполнительной власти ведется работа по оптимизации требований, предъявляемых к хозяйствующим субъектам. В частности, Минприроды России проводится работа по гармонизации природоохранного законодательства в части упрощения процедуры проведения оценки воздействия на окружающую среду, сокращения сроков проведения государственной экологической экспертизы. Также по итогам совещания в Аппарате Правительства Российской Федерации из проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О гидрометеорологической службе" и Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", разработанного Минприроды России, были исключены положения о гидрометеорологической экспертизе.

Вместе с тем предлагаемое проектом акта регулирование противоречит общей тенденции на упрощение природоохранных требований и создание транспарентной системы регулирования.

С учетом изложенного считаем необходимым исключить из проекта акта положения, касающиеся увеличения сроков выдачи КЭР, согласования заявки с федеральными органами исполнительной власти, проведения экспертизы заявки, создания специальной комиссии и оплаты ее работы.

2. В отдельных случаях проект акта устанавливает дублирующие административные процедуры.

В соответствии с пунктом 8 статьи 67.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) проект программы повышения экологической эффективности до ее утверждения юридическим лицом подлежит одобрению межведомственной комиссией, которая создается уполномоченным органом и в состав которой включаются представители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Если межведомственная комиссия одобрила программу повышения экологической эффективности, которая определяет мероприятия и сроки перехода к наилучшим доступным технологиям, то функции согласующих федеральных органов исполнительной власти, предусмотренные законопроектом, по сути дублируются. Отказ в согласовании заявки на выдачу КЭР фактически означает пересмотр программы повышения экологической эффективности и необходимость ее повторного одобрения межведомственной комиссией.

В связи с изложенным исключение из перечня объектов государственной экологической экспертизы материалов обоснования КЭР представляется обоснованным. При этом замена экологической экспертизы на новый аналогичный вид экспертизы противоречит сути Поручения.

3. Проектом акта предусматривается введение нового платежа - сбора за работу экспертной комиссии, рассчитанный в соответствии со сметой расходов, определяемой уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В настоящее время возможность оказания государственным органом власти юридическим и физическим лицам (далее - заявители) услуг на платной основе предусмотрена Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ).

Согласно статье 8 Федерального закона N 210-ФЗ государственная услуга может быть оказана бесплатно или на платной основе.

В соответствии с пунктами 1 и 16 статьи 1 Федерального закона от 21 июля 2014 г.  N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 219-ФЗ) КЭР выдается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на основании заявки, подаваемой заявителем. Выполнение функции по выдаче КЭР является полномочием Росприроднадзора в силу пункта 5.5.17 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400.

Размер государственной пошлины за выдачу такого разрешения составляет 9500 рублей (подпункт 118.2 пункта 1 статьи 333.33 Налогового кодекса Российской Федерации).

Соответственно, процедура выдачи КЭР должна быть установлена в соответствующем административном регламенте согласно статье 12 Федерального закона N 210-ФЗ, а из проекта акта должны быть исключены положения об оплате работы экспертной комиссии.

4. Согласно статье 69.2 Федерального закона N 7-ФЗ установлена обязанность подать заявку о постановке объекта НВОС на учет в течение шести месяцев со дня начала эксплуатации указанного объекта.

Проектом акта предлагается установить обязанность подавать заявку о постановке объекта НВОС на государственный учет не менее чем за 80 дней до начала строительства указанного объекта, а после ввода объекта в эксплуатацию актуализировать сведения.

При этом в сводке предложений разработчик отмечает, что понятие "объект НВОС" включает в себя понятие "объект капитального строительства".

Полагаем, что в целях государственного учета объектов НВОС обязательное включение не возведенных и не эксплуатируемых объектов представляется излишним и не соответствует целям учета (получение достоверной информации об объектах НВОС, определение областей применения наилучших доступных технологий, планирование осуществления государственного экологического надзора).

Обязательное требование о подаче заявки о постановке на государственный учет объекта НВОС до начала строительства, реконструкции такого объекта требует дополнительной проработки, поскольку предусматривает представление значительного объема документов и материалов по обоснованию оказываемого воздействия на окружающую среду, содержание которых может корректироваться в процессе реализации проекта строительства или реконструкции объекта, что потребует переработки материалов и документов и приведет к дополнительным издержкам хозяйствующих субъектов.

Также проект акта не учитывает особенности отдельных отраслей, в частности, добычи полезных ископаемых, объекты которых отвечают иными параметрам и момент строительства которых зачастую невозможно определить. Рекомендуем разработчику рассмотреть возможность учета указанных особенностей в порядке выдачи КЭР и в форме заявки на получение КЭР, с указанием наличия (исключения из общих устанавливаемых проектом акта правил) таких особенностей непосредственно в проекте акта.

Установление данного обязательного требования направлено на увеличение срока рассмотрения заявки о постановке на государственный учет объекта НВОС и фактически искусственным административным барьером, необоснованно затрудняющим ведение предпринимательской деятельности.

Считаем необходимым сохранить в указанной части действующую редакцию части 2 статьи 69.2 Федерального закона N 7-ФЗ (в редакции Федерального закона N 219-ФЗ).

5. Проектом акта предусмотрено его вступление в силу с момента опубликования, за исключением отдельных положений. При этом все лица, эксплуатирующие объекты I категории, должны подавать заявку на получение КЭР в соответствии с новыми требованиями. При такой ситуации возможны следующие риски:

отсутствие проектной документации ранее возведенных объектов,

дополнительные расходы и возможные ограничения на осуществление хозяйственной деятельности для градообразующих предприятий,

дополнительные финансовые затраты государственных и муниципальных предприятий в сфере обращения с отходами.

В последнем случае оплата работы экспертов в рамках выдачи КЭР будет производиться из средств регионального или муниципального бюджетов. При этом подобный механизм может существенно затормозить появление новых предприятий и способствовать закрытию уже действующих предприятий.

6. Проектом акта предусматривается право органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации провести общественные обсуждения заявки и материалов к ней в отношении объектов, оказывающих негативное воздействие.

При этом порядок проведения общественных обсуждений и их результат проектом акта не установлены. Кроме того, неясен предмет обсуждений, если в проекте акта речь идет о действующих предприятиях, в отношении которых уже есть утвержденная разрешительная документация, а уполномоченные органы могут проводить плановые и внеплановые проверки.

Общественные обсуждения заявки и материалов к ней в отношении создаваемых объектов, оказывающих негативное воздействие, также являются нецелесообразными, принимая во внимание то, что уполномоченные органы при рассмотрении заявки в своей части выносят обоснованное суждение на основании представленных документов. При этом наличие негативных откликов, полученных в ходе общественного обсуждения, даже в случае отсутствия в них достаточной аргументации, подтверждающей наличие основания для суждения о риске наступления негативных последствий от возведения объекта, может быть дополнительным основанием в отказе выдачи КЭР даже при наличии согласования всех уполномоченных органов.

С учетом изложенного считаем необходимым исключить указанные положения из проекта акта.

7. Проектом акта предлагается включить в Федеральный закон N 219-ФЗ норму о возможности судебного оспаривания решения об отказе в выдаче КЭР. Считаем необходимым расширить указанную норму и указать, что любое решение уполномоченного органа (о выдаче или об отказе в выдаче КЭР) может быть обжаловано.

8. Дополнительно считаем необходимым отметить, что проектом акта предлагается внести изменения в положения Федерального закона N 219-ФЗ, которые вступают в силу 1 января 2019 года. Вместе с тем в настоящее время отсутствуют подзаконные акты в реализацию как действующего, так и предлагаемого регулирования. В указанной ситуации хозяйствующие субъекты вынуждены действовать в состоянии правовой неопределенности, что негативно влияет на производственную деятельность в частности и инвестиционную привлекательность регионов в целом.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.