Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об аккредитации организаций, предоставляющих возможность выпуска цифровых токенов" (от 31.05.2018 г. N 14742-СШ/Д26и)

Досье на проект

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об аккредитации организаций, предоставляющих возможность выпуска цифровых токенов" (далее - проект акта, Положение), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минкомсвязью России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проектируемым регулирование предлагается утвердить положение об аккредитации организаций, предоставляющих возможность выпуска цифровых токенов. Проект акта разработан в инициативном порядке.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно. Ранее, в Минэкономразвития России, в целях подготовки заключения об оценке регулирующего воздействия поступал указанный проект акта и сводный отчет к нему*(1). Минэкономразвития России, в соответствии с пунктом 29 Правил, был сделан вывод о том, что разработчиком при подготовке проекта акта не был соблюден порядок проведения процедуры оценки регулирующего воздействия, предусмотренный пунктами 9-23 Правил. Указанная информация была направлен в адрес разработчика письмом Минэкономразвития России от 19 апреля 2018 г. N 10533-АТ/Д26и.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил,не были соблюдены разработчиком в полном объеме.

Первоначально разработчиком были проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета, по правилам, предусмотренными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" в срок с 9 февраля 2018 года по 23 февраля 2018 года. Текст проекта акта и сводный отчет к нему был размещен разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 01/01/02-18/00078254). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета, не были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений.

Впоследствии, проект акта и сводный отчет к нему были размещены разработчиком в соответствии с Правилами. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта - 02/07/03-18/00079293).

Разработчиком были проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 29 марта 2018 г. по 9 апреля 2018 г., а также в срок с 18 апреля 2018 г. по 26 апреля 2018 г. Вместе с тем, в сводку замечаний и предложений, поступивших по итогам публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета были включены только предложения, поступившие по итогам публичного обсуждения, проведенного в срок с 18 апреля 2018 г. по 26 апреля 2018 г.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по доработанному проекту акта с 7 мая 2018 г. по 16 мая 2018 г. В ходе публичных консультаций в адрес Минэкономразвития России поступили отзывы АО "Банк Санкт-Петербург", АО "Россельхозбанк", ПАО "Сбербанк", АО АКБ "РосЕвроБанк", АО "Российский национальный коммерческий банк", АО "Почта Банк", Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП). Замечания и предложения участников публичных консультаций отражены в настоящем заключении.

Минэкономразвития России считает необходимым учесть следующие замечания и предложения.

1. Замечания к сводному отчету.

1.1. В пункте 3 сводного отчета некорректно описаны проблемы, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, не проведена оценка негативных эффектов, возникающих в связи с наличием рассматриваемой проблемы.

Считаем необходимым обратить внимание на пункты 3.4 - 3.4.8 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика), в соответствии с которыми формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

1.2. В пункте 5 сводного отчета цели предлагаемого регулирования сформулированы некорректно. В соответствии с пунктом 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования. Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени.

1.3. Пункты 9-19 сводного отчета не заполнены разработчиком надлежащим образом.

Считаем необходимым, при доработке проекта акта, учесть требования Правил, а также рекомендации, указанные в Методике.

Замечания к проекту акта.

2.1. Проект акта направлен на регулирование гражданско-правовых отношений и предусматривает установление критериев, соответствие которым позволит участнику гражданского оборота пройти процедуру добровольной аккредитации для возможности выпуска цифровых токенов.

В настоящее время, в действующем законодательстве нет положений, которые бы определяли цели аккредитации для указанной деятельности, последствия отсутствия аккредитации и наделяли бы Правительство Российской Федерации правом определять условия аккредитации соответствующих субъектов предпринимательской деятельности.

Поскольку в соответствии с пунктом 4 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации  (далее - ГК РФ) Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права только на основании и во исполнение ГК РФ, иных законов и указов Президента Российской Федерации, представляется возможным оценить обоснованность устанавливаемых критериев только при одновременной оценке соответствующих проектов федеральных законов. Однако имеющиеся на данный момент проекты законодательных актов не предусматривают необходимость аккредитации для предоставления возможности выпуска токенов.

Учитывая, что проект акта не содержит отсылок на федеральные законы (в том числе - проектируемые), в целях исполнения  которых  предлагается его принять, затруднительно оценить, какое место призван занять этот нормативный правовой акт в системе других законодательных и  нормативных правовых актов, которые в настоящее время готовятся по тематике цифровых активов (цифровых прав).

Таким образом, может быть сделан вывод о том, что разработка настоящего проекта акта не своевременна и не целесообразна в настоящий момент. Вместе с тем Минэкономразвития России концептуально поддерживает необходимость наличия регулирования в данной сфере общественных отношений.

2.2. Необходимо отметить, что в настоящее время, Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) в первом чтении принято три законопроекта, регулирующих сферу цифровых финансовых активов, среди которых:

- проект федерального закона "О цифровых финансовых активах" (N 419059-7);

- проект федерального закона "О привлечении инвестиций с использованием инвестиционных платформ" (N 419090-7);

- проект федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации" (N 424632-7) (далее - проект федерального закона "О цифровых правах").

Предлагаемое регулирование составлено без учета указанных законопроектов. Так, например, проектируемое регулирование предусматривает аккредитацию "организаций, предоставляющих возможность выпуска цифровых токенов". Вместе с тем по мнению участников публичных консультаций, проектом федерального закона N 419090-7 "О привлечении инвестиций с использованием инвестиционных платформ" указанные организации поименованы "операторами инвестиционных платформ", также предусматривается включение данных организаций в специальный реестр Банка России, который осуществляет контроль за их деятельностью.

Пунктом 4 проекта акта предполагается осуществление аккредитации организаций Минкомсвязью России, что не корреспондируется с указанными законопроектами.

2.3. Проектируемым регулированием закрепляется право организации пройти процедуру аккредитации, предоставляющей возможность выпуска цифровых токенов. Вместе с тем, прохождение указанной аккредитации предполагается на добровольной основе. В связи с этим остаются неясными правовые последствия проводимой аккредитации.

Кроме того, в сопроводительных материалах к проекту акта отсутствуют расчеты и иная информация о необходимости выделения Минкомсвязи России или иным федеральным органам исполнительной власти дополнительных бюджетных средств на осуществление аккредитации и проведение мероприятий по контролю за соблюдением требований, предусмотренных пунктом 9 Положения.

2.4. Пунктом 3 Положения, устанавливается срок, на который осуществляется аккредитация организаций, предоставляющих возможность выпуска цифровых токенов - 5 лет.

Вместе с тем установление указанного срока не обосновано разработчиком. Так, по общему правило, в соответствии с пунктом 4 статьи 19 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 412-ФЗ "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" аттестат аккредитации является бессрочным.

2.5. В проекте акта не определен ряд применяемых терминов, например "распределенная информационная система", "владелец записи", "предъявление токена", "лица, выпускающие токены", "аккредитованная организация", которые позволили бы определить правовой статус участников процесса.

Вместе с тем необходимо отметить, что по мнению Минэкономразвития России, указанная специальная терминология должна быть закреплена на уровне федерального закона. Считаем некорректным подход, при котором ряд основополагающих для отрасли понятий определяется на уровне подзаконных актов.

2.6. Также проектируемое регулирование не определяет понятие "номинальная стоимость" и порядок ее расчета и определения.

Считаем необходимым обратиться к подходам, применяемым в других отраслях, например к механизму расчета номинальной стоимости акций на фондовом рынке.

Их номинальная стоимость рассчитывается, исходя из оплаченного акционерами уставного капитала эмитента и количества выпущенных акций. Цена размещения, как правило, отличается от номинальной стоимости и определяется советом директоров и андеррайтерами, оценивающими и минимизирующими риски. Проект акта не разделяет понятие "номинальная цена" и "цена размещения", и обязует эмитента выкупать токены по стоимости размещения.

Учитывая отсутствие комплексного регулирования в данной области, согласно мнению участников публичной консультаций, предлагаемый подход может открыть возможности для недобросовестных действий, как со стороны эмитентов, так и со стороны инвесторов.

Вместо безусловного обязательства выкупа токенов эмитентов по цене размещения, участниками публичных консультаций предлагается, предусмотреть условия, при которых инвестор имеет право требовать выкуп по рыночной цене (либо по средневзвешенной рыночной цене за определенный период), но не ниже, чем номинальная стоимость (рассчитанная не как цена размещения).

Минэкономразвития России считает необходимым проработать данный вопрос в случае принятия разработчиком решения о целесообразности доработки проекта акта.

2.7. Проектируемое регулирование не в полной мере отражает возможности выпуска токенов, ограничивая ряд возможностей. Так, проект акта позволяет выпускать только "долговые токены", которые эмитент обязан выкупить.

По мнению участников публичных консультаций, существенная доля токенов представляет из себя "utility токены", которые не дают права выкупа, но при этом предоставляют право на получение каких либо услуг или товаров от эмитента токена.

Минэкономразвития России считает необходимым учесть данное замечание при дальнейшей разработке регулирования в данной области.

2.8. Разработчиком в подпункте 5 пункта 5 Положения также предлагается установить обязанность лица, выпускающего цифровые токены, использовать денежные средства, полученные от приобретателей цифровых токенов, только на цели, связанные с поддержанием возможности по исполнению обязательств по выкупу цифровых токенов по номинальной цене (осуществить обратный выкуп токенов по их номинальной цене).

Таким образом, лицо, выпускающее цифровые токены не может направить средства на развитие своего проекта, что противоречит основным принципам ведения предпринимательской деятельности и интересам самих организаций, осуществляющих выпуск цифровых токенов.

Одним из подходов при выпуске цифровых токенов является привлечении средств инвесторов с целью развития какого-либо проекта / решения определенной задачи.

При предложенном разработчиком подходе ставится под вопрос экономическая целесообразность осуществления выпуска цифровых токенов, в случае если собранные средства (или определенную часть собранных средств) нельзя использовать в качестве способа реализации вышеназванных целей.

2.9. Подпунктом 2 пункта 5 Положения предлагается закрепить требование к минимальному размеру уставного капитала аккредитованной организации в размере 100 млн. рублей.

В пункте 4 сводного отчета разработчиком указывается на учет международного опыта при разработке проектируемого регулирования, в том числе регулирование в аналогичной области в Республике Беларусь.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 2.3 Декрета Президента Республики Беларусь от 21 декабря 2017 г. N 8 "О развитии цифровой экономики", лимит для оператора "криптоплатформы" устанавливается в размере 1 млн. белорусских рублей (приблизительно 30 млн. российских рублей).

По мнению участников публичных консультаций, указанный размер уставного капитала может привести к монополизации рынка услуг по выпуску цифровых токенов, а также к потере инвестиционной привлекательности отечественных проектов в обсуждаемой сфере.

Минэкономразвития России рекомендует разработчику рассмотреть предложение Торгово-промышленной палаты о снижении минимального размера уставного капитала аккредитованной организации до 5 млн. рублей, представленное в ходе публичного обсуждения проекта акта.

2.10. Согласно подпункту 4 пункта 5 Положения, у аккредитованной организации должен быть открыт счет в банке, прошедшем регистрацию и получившем лицензию в соответствии с законодательством Российской Федерации о банках и банковской деятельности.

Вместе с тем остается нераскрытым вопрос, в отношении вида указанного счета. Так, под данной формулировкой может пониматься стандартный расчетный счет юридического лица в кредитной организации, используемом для совершения операций, связанных с предпринимательской деятельностью, или о новом виде счета, "предназначенном для операций с денежными средствами, полученными в результате продажи цифровых токенов".

В случае, если речь идет о введение нового вида банковского счета, может потребоваться внесение изменений в ГК РФ, ряд подзаконных актов, в том числе в нормативные акты Банка России.

Таким образом, указанная новелла, при буквальном толковании, усложнит процедуру законодательного регулирования выпуска цифровых токенов.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Письмо Минкомсвязи России от 10 апреля 2018 г. N ОП-П15-102-8627