Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства транспорта РФ "О внесении изменений в некоторые нормативные правовые акты Министерства транспорта Российской Федерации в части повышения уровня правовой защищенности авиапассажиров" (от 08.06.2018 г.)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - правила проведения оценки регулирующего воздействия), рассмотрело проект приказа Минтранса России "О внесении изменений в Федеральные авиационные правила "Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки, требованиям федеральных авиационных правил", утвержденные приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 13 августа 2015 г. N 246,в части повышения уровня правовой защищенности авиапассажиров" (далее - проект акта), подготовленный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru/projects#npa=73988.

Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта с 11 октября по 24 октября 2017 г., а также текста проекта акта и сводного отчета в срок с 7 февраля по 28 февраля 2018 года.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 правил проведения оценки регулирующего воздействия были проведены публичные консультации с представителями субъектов предпринимательской деятельности в срок с 11 мая по 18 мая 2018 года. В ходе публичных консультаций были получены отзывы от АО "Международный Аэропорт Иркутск", АО "Международный аэропорт "Калуга", ОАО "Омский аэропорт", ПАО "Аэрофлот".

Полученные в ходе публичных консультаций замечания и предложения учтены при подготовке настоящего заключения.

Разработчиком в пункте 7.2 сводного отчета не указана оценка количества участников отношений, интересы которых могут быть затронуты предлагаемым регулированием. Вместе с тем, по данным, размещенным на официальном сайте Росавиации, по состоянию на май 2018 г. в реестре авиакомпаний, имеющих сертификат эксплуатанта для осуществления коммерческих воздушных перевозок, насчитывается 109 организаций, государственный реестр аэродромов и вертодромов гражданской авиации Российской Федерации содержит 227 аэродромов.

Также разработчиком в разделе 10 сводного отчета не указан порядок организации исполнения обязанностей, предусмотренных проектом акта, то есть не представлено описания механизма заключения договора между эксплуатантом и организацией, осуществляющей наземное обслуживание. Также раздел 11 не содержит оценки расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, связанных с необходимостью соблюдения установленных обязанностей.

К проекту акта могут быть представлены следующие замечания.

1. Проектом акта предусматривается возложение на эксплуатанта обязанности по наличию договора с организацией, осуществляющей наземное обслуживание,по предоставлению пассажирам услуг, предусмотренных пунктом 99 Федеральных авиационных правил "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей", утвержденных приказом Минтранса России от 28 июня 2007 г. N 82 (далее - приказ N 82), в случае введения ограничения или приостановления действия его сертификата эксплуатанта в связи с неудовлетворительным финансово-экономическим состоянием.

При этом ни проектом акта, ни законодательством Российской Федерации не установлена обязанность организации, осуществляющей наземное обслуживание, заключать указанный договор либо предоставлять услуги, предусмотренные пунктом 99 приказа N 82.

Таким образом, предлагаемое проектом акта регулирование вступает в противоречие с нормами статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации,в соответствии с которой понуждение к заключению договора не допускается,за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации, законом или добровольно принятым обязательством.

Разработчиком указывается, что проблема, на решение которой направлено предлагаемое регулирование, заключается в том, что при возникновении неудовлетворительного финансового состояния авиаперевозчика услуги, представляемые пассажиру в случае задержки или отмены рейса, не могут быть оказаны.

Вместе с тем в случае нахождения перевозчика в неудовлетворительном финансовом состоянии оплата перевозчиком услуг, предоставленных пассажирам по договору организацией, осуществляющей наземное обслуживание, также будет фактически невозможна. В таком случае расходы на предоставление указанных услуг будут возложены на организацию, осуществляющую наземное обслуживание.

Учитывая изложенное, можно предположить, что организации, осуществляющие наземное обслуживание, не будут заинтересованы в заключении указанных договоров.

В этой связи эксплуатантам будет затруднительно исполнить требования проекта акта, при этом проблема, связанная с невозможностью выполнения обязательств эксплуатантами, находящимися в неудовлетворительном финансово-экономическом состоянии, не будет решена.

2. При этом стоит отметить, что проектом акта не определен механизм оплаты услуг, предоставляемых организацией наземного обслуживания, по договору.

Так, в случае если договором будет определен порядок оплаты услуг по факту их предоставления, взыскание денежных средств с эксплуатанта может быть затруднительным ввиду неудовлетворительного финансово-экономического состояния перевозчика. Вместе с тем в случае предоплаты услуг существует риск ненаступления банкротства эксплуатанта, в случае чего оплаченные услуги не будут предоставлены.

При этом разработчиком в сводном отчете указано, что проект акта предусматривает возложение обязанности по оказанию услуг, предусмотренных пунктом 99 приказа N 82, на оператора аэродрома или обслуживающую организацию (при ее наличии в аэропорту) с возможностью предъявления последующего регрессного требования к перевозчику.

При этом фактически проектом акта право регрессного требования к эксплуатанту не установлено, а сама такая возможность представляется нецелесообразной ввиду того, что неудовлетворительное финансово-экономическое состояние эксплуатанта не позволит ему удовлетворить регрессное требование организации, осуществляющей наземное обслуживание.

3. Согласно пункту 1.6 сводного отчета, целью предлагаемого регулирования является обеспечение безусловного предоставления пассажиру комплекса услуг, указанных в пункте 99 приказа N 82.

Для достижения указанной цели эксплуатанту будет необходимо заключить соответствующие договоры со всеми организациями, осуществляющими наземное обслуживание, в аэропортах, в которых эксплуатантом выполняются полеты, включая зарубежные аэропорты.

При этом указанные организации, осуществляющие свою деятельность за пределами Российской Федерации, могут отказаться от предоставления пассажирам услуг, предусмотренных пунктом 99 приказа N 82, в связи с тем, что в соответствии с Конвенцией для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок (заключена в г. Монреале 28 мая 1999 г.) перевозчик несет ответственность за вред, происшедший вследствие задержки при воздушной перевозке пассажиров, багажа или груза.

Таким образом, пассажиры, оказавшиеся за пределами Российской Федерации и ожидающие обратного перелета, также не будут обеспечены указанными услугами.

4. Разработчиком в разделе 4 сводного отчета указано, что международный опыт в соответствующих сферах деятельности отсутствует.

Вместе с тем, например, в странах Европейского союза действует регулирование, направленное на защиту интересов пассажиров в случае неудовлетворительного финансового состояния авиаперевозчика.

Так, Директива N 90/314/ЕЭС Совета Европейских сообществ "О комплексном туризме, комплексном отдыхе и комплексных турах" и вступающая взамен с 1 июля 2018 г. Директива N 2015/2302 Европейского парламента и Совета Европейского Союза "О пакетных турах и связанных с ними туристских услугах, изменении Регламента (ЕС) 2006/2004 и Директивы 2011/83/ЕС Европейского Парламента и Совета и об отмене Директивы 90/314/ЕЭС Совета ЕС" предусматривают необходимость предоставления комплекса услуг в случае банкротства авиакомпании, например, в случае невозможности возвращения туристов на родину за счет организатора пакетного тура, а также иные меры по защите туристов в случае несоответствия заявленных в пакетном туре услуг фактически предоставленным.

Вместе с тем указанные директивы распространяются только на пакетные туры и не предоставляют защиту интересов пассажиров, купившим билеты на перелет самостоятельно.

Кроме того, в странах Европейского союза действуют иные меры по защите интересов пассажиров, такие как возможность добровольного страхования от невыезда/невозможности вернуться.

В этой связи Европейским союзом была проведена оценка регулирующего воздействия мер по защите пассажиров в случае банкротства авиакомпаний*(1). В ходе указанной оценки был проанализирован ряд возможных мероприятий, направленных на защиту интересов пассажиров в случае финансовой несостоятельности авиакомпаний.

Были проанализированы следующие меры:

- стимулирование иных авиакомпаний осуществлять перевозку пассажиров обанкротившихся авиакомпаний;

- ужесточение контроля за финансово-экономическим состоянием перевозчиков;

- возложение обязанности по финансированию перевозки пассажиров обанкротившихся авиакомпаний на государство;

- утверждение обязанности пассажиров заключать договор страхования на период путешествия;

- требование о наличии у авиакомпаний банковской гарантии;

- создание компенсационного фонда;

- пересмотр законодательства в области банкротства в целом;

-ужесточение требований к раскрытию информации об авиакомпаниях, предоставляемой как государственными органами, так и перевозчиками самостоятельно.

По итогам проведенного анализа был сделан вывод о том, что наиболее действенным вариантом решения проблемы отсутствия защищенности пассажиров в случае банкротства авиакомпании является создание компенсационного фонда либо комбинация нескольких мер, таких как ужесточение требований к раскрытию информации, усиление контроля за перевозчиками и создание компенсационного фонда.

Европейской комиссией было указано, что применение таких мер, как обязательное страхование или банковская гарантия, не является оптимальным решением в связи с тем, что оно может привести к резкому ухудшению финансового-экономического состояния перевозчиков, находящихся на грани банкротства.

При этом создание компенсационного фонда в случае установления соразмерных взносов существенно не повлияет на цену предлагаемых услуг и позволит компенсировать предоставление услуг всем пассажирам вне зависимости от их местонахождения.

Учитывая изложенное, считаем целесообразным разработчику в качестве альтернативного варианта решения проблемы проработать вопрос создания компенсационного фонда в сфере воздушных перевозок, имея в виду необходимость проработки размера взносов в такой фонд с учетом вероятности наступления событий, требующих использования средств компенсационного фонда.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком в сводном отчете о проведении оценки регулирующего воздействия, Минэкономразвития России не может быть сделан вывод о достаточном обосновании решения проблемы предложенным способом регулирования.

По итогам оценки регулирующего воздействия может быть сделан вывод о том,что в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) Impact assessment of passenger protection in the event of airline insolvency. Final report. March 2011