Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части уточнения административной ответственности за нарушение требований Федерального закона "О персональных данных" (N 17026-СШ/Д26и от 22.06.2018 г.)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части уточнения административной ответственности за нарушение требований Федерального закона "О персональных данных" (далее - проект), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проектируемым регулированием предлагается дополнить Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) двумя новыми составами административных правонарушений в области персональных данных.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Проект акта, по мнению разработчика, направлен на совершенствование контроля за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных.

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил,не были соблюдены разработчиком в полном объеме.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.regulation.gov.ru (ID проекта - 02/04/04-18/00080328).

Разработчиком были проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 24 апреля по 17 мая 2018 года. Замечания и предложения, поступившие в ходе публичного обсуждения, были включены разработчиком в сводку замечаний и предложений по итогам публичного обсуждения проекта и сводного отчета.

В процессе подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России в срок с 7 июня 2018 г. по 14 июня 2018 г. были проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с представителями предпринимательского сообщества с целью выявления мнения заинтересованных лиц относительно потенциальных рисков применения предлагаемого проектом акта регулирования.

По итогам проведения дополнительных публичных консультаций были получены отзывы от Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, АО "Банк Россия", АО "Мосэнергосбыт", ПАО "Ростелеком", ПАО "Сбербанк", "Яндекс Н.В."*(1). Замечания и предложения участников публичных консультаций отражены в настоящем заключении.

Минэкономразвития России считает необходимым учесть следующие замечания и предложения.

1. Замечания к сводному отчету.

1.1. В пункте 3 сводного отчета некорректно описаны проблемы, на решение которых направлено предлагаемое регулирование, не проведена оценка негативных эффектов, возникающих в связи с наличием рассматриваемой проблемы.

Считаем необходимым обратить внимание на пункты 3.4 - 3.4.8 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 (далее - Методика), в соответствии с которыми формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений вследствие ее существования.

1.2. В пунктах 1.6, 5 сводного отчета цели предлагаемого регулирования сформулированы некорректно. В соответствии с пунктом 3.6.1 Методики при определении цели правового регулирования разработчику необходимо представить качественные и количественные параметры, характеризующие результат введения указанного регулирования. Описание цели должно включать формулировку качественного результата регулирования, а также показатели количественной динамики, характеризующие степень ее достижения с течением времени.

1.3. Пункты 9-18 сводного отчета не заполнены разработчиком надлежащим образом.

Считаем необходимым при доработке проекта акта учесть требования Правил, а также рекомендации, указанные в Методике.

2. Замечания к проекту акта.

2.1. В диспозиции проектируемой части 8 статьи 13.11 КоАП РФ содержится одно основание наступления административной ответственности - невыполнение юридическим лицом - оператором при сборе персональных данных, в том числе посредством информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", предусмотренной законодательством Российской Федерации в области персональных данных обязанности по обеспечению записи, систематизации, накопления, хранения, уточнения (обновления, изменения), извлечения персональных данных граждан Российской Федерации с использованием баз данных, находящихся на территории Российской Федерации. При этом применяется увеличенная разница между минимальным и максимальным размерами административного наказания (пятьдесят тысяч рублей).

При анализе содержащихся в КоАП РФ составов правонарушений можно сделать вывод о том, что увеличенная разница между минимальным и максимальным размерами санкции обусловлена наличием в диспозиции нескольких оснований наступления административной ответственности по указанному составу правонарушения.

Минэкономразвития России считает необходимым отметить, что при отсутствии оснований для дифференциации административного наказания может возникнуть коррупционный риск, выражающийся в широте дискреционных полномочий правоприменителя при определении размера наказания.

Кроме того, предложенные разработчиком размеры санкций для новых проектируемых составом административных правонарушений не обоснованы и несопоставимы с совершенными правонарушениями.

При установлении ответственности необходимо учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, отраженную в постановлениях от 17 января 2013 г. N 1-П, а также от 25 февраля 2014 г. N 4-П, согласно которой санкции не должны превращаться в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности. Конституционный Суд Российской Федерации также отметил, что наказание должно соответствовать характеру и степени общественной опасности совершенного правонарушения,быть справедливым, разумным, соразмерным, сохранять баланс публичных и частных интересов, гуманности закона в правовом государстве.

2.2. Пунктом 2 статьи 1 проекта акта предлагается дополнить КоАП РФ новым составом административного правонарушения, связанного с невыполнением оператором или иным лицом, получившим доступ к персональным данным, обязанности по соблюдению конфиденциальности персональных данных, нераскрытию третьим лицам и нераспространению персональных данных без согласия субъекта персональных данных.

Вместе с тем разработчиком не учитывается, что объективная сторона предлагаемого состава административного правонарушения является частной нормой по отношению к тем составам административных правонарушений, которые в настоящее время уже предусмотрены статьей 13.11 КоАП РФ.

В частности, объективная сторона правонарушения, содержащаяся в части 1 статьи 13.11 КоАП, уже предусматривает обработку персональных данных в случаях, не предусмотренных законодательством, либо обработку персональных данных, не совместимых с целями сбора персональных данных, а частью 2 указанной статьи устанавливается ответственность за обработку персональных данных без согласия в письменной форме субъекта персональных данных, либо за обработку персональных данных с нарушением установленных законодательством Российской Федерации требований в области обработки персональных данных.

Предлагаемая норма проектируемой части 9 статьи 13.11 КоАП РФ соотносится с существующими нормами части 1, 2 статьи 13.11 КоАП РФ как частное с общим, что может привести к правовой неопределенности. В связи с этим между данными нормами возникнет коллизия как с точки зрения правильной квалификации, так и с точки зрения правоприменения ввиду широкой дискреции применения.

Таким образом, между указанными составами административных правонарушений отсутствует четкое разграничение, позволяющее контролирующему органу исполнительной власти квалифицировать совершенное административное правонарушение надлежащим образом.

2.3. Кроме того, введение новых составов административных правонарушений в области персональных данных не соответствует заявленным целям совершенствования контроля за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных, указанным разработчиком в пункте 1.6. сводного отчета.

Государственный контроль в сфере обработки персональных данных осуществляется Роскомнадзором.

Роскомнадзор проводит проверки организаций и предпринимателей (операторов персональных данных), а также контролирует обработку персональных данных иными операторами. Плановые проверки Роскомнадзора осуществляются согласно Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не чаще 1 раза в 3 года.

По мнению участников публичных консультаций, введение новых составов административных правонарушений в области персональных данных может повлечь дополнительные ограничения экономического характера для операторов - юридических лиц.

Также необходимо отметить, что разработчиком не приведены доводы и обоснования неэффективности действующих норм права в области правоотношений, регулируемых проектом акта, и необходимости внесения в них изменений. Необходимость очередного изменения законодательства должна быть очевидной для всех субъектов экономической деятельности, подпадающих под регулирование, в противном случае такие изменения будут усиливать нестабильность законодательства, что не способствует привлечению инвестиций. Вместе с тем в ходе публичного обсуждения проекта акта, а также проведения дополнительных публичных консультаций представители предпринимательского сообщества выразили свое концептуальное несогласие с принятием проектируемого регулирования.

Принятие проекта акта в представленной редакции приведет к усилению административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности, что не соответствует цели создания благоприятных условий для бизнеса, улучшения инвестиционного климата Российской Федерации.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Департамент оценки регулирующего воздействия

-------------------------------------------

*(1) Public Limited Liability Company Yandex N.V