Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (в части установления ответственности грузоотправителей грузополучателей перед операторами железнодорожного подвижного состава за сверхнормативную задержку подвижного состава под погрузкой или выгрузкой)" (от 10.07.2018 г. N 18976-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (в части установления ответственности грузоотправителей, грузополучателей за сверхнормативную задержку подвижного состава под погрузкой или выгрузкой)" (далее соответственно - проект акта, Устав), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения повторно. Ранее в Минтранс России было направлено письмо Минэкономразвития России от 23 мая 2018 г. N Д26и-282 о несоблюдении процедур, предусмотренных пунктами 9 - 23 Правил. После доработки проекта акта отмечаем, что процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены в полной мере.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 25 апреля по 11 мая 2018 года, а также с 24 мая по 5 июня 2018 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/04-18/00080380).

В сводке предложений по итогам публичного обсуждения проекта акта, представленной разработчиком, рассмотрены все поступившие замечания и предложения и представлены пояснения и комментарии о причинах учета (отклонения) указанных замечаний и предложений при доработке проекта акта.

По информации, представленной разработчиком в пункте 1.5 сводного отчета, основанием для разработки проекта акта является поручение Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 7 ноября 2017 г. N АД-П9-7436, которым поручено представить предложения по установлению в федеральном законодательстве ответственности грузоотправителей и грузополучателей перед оператором/владельцем подвижного состава за сверхнормативную задержку подвижного состава под погрузкой или выгрузкой после оценки достаточности нормативного регулирования и доступности для операторов/владельцев вагонов процедуры доказывания фактических нарушений, а также в случае введения на законодательном уровне ответственности, влияния данного изменения на ставки предоставления подвижного состава.

В соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России в период с 21 июня по 28 июня 2018 года проведены дополнительные публичные консультации с представителями предпринимательского сообщества, по результатам которых в отношении проекта акта получены замечания и предложения ОАО "РЖД", АО "АК "Железные дороги Якутии", Ассоциации морских торговых портов, АО "МХК "ЕвроХим", ООО УК "МЕТАЛЛОИНВЕСТ", ПАО "Мурманский морской торговый порт", ПАО "НПК "ОВК", ООО "Объединенное производственно-транспортное управление Кузбасса", АО "Первая Грузовая Компания", СРО "Ассоциация "Промжелдортранс", ПАО "НК "Роснефть", Ассоциации "Русская сталь", Союза операторов железнодорожного транспорта, ООО "Стивидорная компания "Малый порт", АО "СУЭК", АО "Кузнецкие ферросплавы", частично учтенные в настоящем заключении. Отдельные замечания и предложения приведены в приложении к настоящему заключению.

В соответствии с пунктом 1.6 сводного отчета проект акта разработан в целях сокращения случаев простоя вагонов под грузовыми операциями.

Проектом акта устанавливается ответственность грузоотправителей, грузополучателей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования за задержку вагонов, контейнеров, которые не принадлежат перевозчикам,под погрузкой, выгрузкой грузов в местах общего и необщего пользования.

К проекту акта могут быть представлены следующие замечания.

1. В соответствии с сопроводительными материалами к проекту акта, представленными разработчиком, предлагаемое регулирование направлено на решение проблемы недостаточной оборачиваемости подвижного состава, используемого в том числе для перевозки зерна. При этом за задержку вагонов под погрузкой и выгрузкой грузов предлагается накладывать штрафные санкции на грузоотправителей, грузополучателей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования. Следует отметить, что такие субъекты предпринимательской деятельности, как правило, не являются собственниками подвижного состава, то есть не могут полноправно распоряжаться подвижным составом и определять его использование, в том числе для такой приоритетной деятельности, как, например, перевозка зерна.

Как было указано Минтрансом России в письме от 25 октября 2017 г. N АЛ-11/15608, у грузоотправителей и грузополучателей - производителей зерна и хлебной продукции - зачастую отсутствуют долгосрочные отношения с ОАО "РЖД" и с операторами железнодорожного подвижного состава на перевозки грузов и предоставление вагонов, что негативно влияет на количество вагонов, которые могут быть поданы для выполнения заявок на перевозку зерна и хлебной продукции.

При этом в соответствии с частью 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) права владения, пользования и распоряжения своим имуществом принадлежат собственнику.

Таким образом, стимулируя штрафными санкциями сокращение сроков погрузки, выгрузки, разработчик:

с одной стороны, дополнительно к штрафным санкциям, которые могут быть предусмотрены в соответствующем договоре, отягощает положение грузоотправителей, грузополучателей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования рисками уплаты предлагаемых штрафов и необходимостью проведения затратных мероприятий по модернизации инфраструктуры;

с другой стороны, лишь косвенно влияет на процедуры принятия решений собственниками о предоставлении тех или иных вагонов под соответствующие операции.

Таким образом, целесообразность данного подхода представляется недостаточно обоснованной.

2. Также необходимо отметить, что предлагаемое проектом акта регулирование не соответствует поручению Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2017 г. N АД-П9-7436, в соответствии с которым необходимо представить предложения по установлению ответственности грузоотправителей и грузополучателей перед оператором/владельцем подвижного состава, а не перед перевозчиком.

При этом, принимая во внимание, что грузоотправители и грузополучатели состоят в договорных отношениях с операторами железнодорожного подвижного состава, представляется целесообразным установление штрафных санкций в пользу стороны договора, которая несет издержки в связи с действием/бездействием другой стороны.

Так, в соответствии со статьей 330 ГК РФ неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности, в случае просрочки исполнения. Следовательно, для начисления штрафных санкций стороны должны находиться в договорных отношениях.

Учитывая, что перевозчик является третьим лицом, предлагаемая конструкция установления ответственности не вписывается в существующую систему обеспечения исполнения обязательств.

3. Следует отметить, что 2017 год стал в Российской Федерации рекордным по производству зерновых - было собрано более 130 млн. т. зерна*(1).

При этом разработчик в сводном отчете не приводит анализа достаточности или недостаточности имеющегося парка вагонов соответствующих спецификаций применительно к рекордной и к обычной ситуациям.

Также не приведено экономического обоснования размера предлагаемых штрафов и не оценена степень их влияния на ситуацию. Более того, в сводном отчете разработчиком не приведены предусмотренные Правилами для проектов актов, имеющих среднюю степень регулирующего воздействия, разделы:

- описание методов контроля эффективности избранного способа достижения цели регулирования;

- индикативные показатели, программы мониторинга и иные способы (методы) оценки достижения заявленных целей регулирования.

В практическом применении считали бы необходимым оценить риски при возможных ситуациях, при которых заинтересованные лица:

- предпочтут не проводить какой-либо модернизации действующих процессов и выплачивать штрафы, в том числе пытаясь компенсировать указанные риски за счет подорожания тех или иных услуг;

- проведут модернизацию, которая может оказаться невостребованной в случае средних объемов производства зерновых.

Таким образом, в отсутствие анализа и оценок последствий его принятия предлагаемое регулирование не может быть поддержано.

4. Существующий порядок взаимодействия в рамках железнодорожных перевозок основывается на договорных отношениях между грузовладельцами и собственниками подвижного состава, которыми установлены обязательства как грузовладельца при осуществлении погрузки и выгрузки, так и собственника вагонов по предоставлению вагонов, включая размеры ставок за использование подвижного состава. При этом за нахождение подвижного состава на путях необщего пользования в соответствии со статьей 39 Устава взимается плата.

Перевозчик принимает груз или порожние вагоны к перевозке и в соответствии с действующим законодательством несет обязательства по доставке грузов или порожних вагонов в срок с соответствующими полномочиями, в том числе по предъявлению штрафных санкций в случае нарушений обязательств со стороны грузовладельцев или операторов (собственников подвижного состава).

В соответствии с действующей редакцией абзаца второго статьи 99 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" (далее - Устав) за задержку вагонов, контейнеров, которые принадлежат перевозчикам, под погрузкой, выгрузкой грузов в местах общего и необщего пользования предусмотрена ответственность грузоотправителей, грузополучателей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования.

Таким образом, взаимоотношения в части использования подвижного состава на путях необщего пользования регламентируются договором. При этом перевозчик не несет потерь, поскольку не используется инфраструктура общего пользования,а подвижной состав не является его собственностью, но он (перевозчик) является лицом, нарушившим сроки погрузки/выгрузки. Учитывая, что у перевозчика не возникает никаких дополнительных затрат в связи с использованием не принадлежащего ему имущества третьими лицами, правовые основания для взыскания перевозчиком предлагаемого штрафа отсутствуют.

В этой связи подход, предусматривающий уплату штрафных санкций перевозчику, не может быть поддержан.

5. Вместе с тем договорные отношения между собственниками путей необщего пользования и собственниками подвижного состава могут предполагать взаимосогласованное решение о размещении вагонов на путях необщего пользования более 36 часов, например, для целей формирования экономически оправданной логистики маршрута или для подготовки вагонов под погрузку. Вместе с тем на практике после выгрузки возможны ситуации простоя вагонов в связи с оформлением перевозочных документов.

Кроме того, отдельные виды грузоперевозок имеют специфику. Так, например, производство и перевозка минеральных удобрений должны происходить после определенных видов подготовки подвижного состава (очистка, промывка, пропарка, дегазация и т.д.). С учетом необходимости подготовки вагонов требуемое время для погрузки или выгрузки такого рода груза более продолжительное,чем требуемое для другого рода груза. Такая специфика процесса оказания услуг предусматривается договорами с операторами (собственниками) вагонов.

Таким образом, установление ограничений по временному нахождению подвижного состава, не принадлежащего перевозчику, на путях необщего пользования затруднит ведение хозяйственной деятельности субъектов предпринимательской деятельности.

6. Действующим законодательством не предусмотрено, в какой момент времени вагоны считаются "вагонами, переданными перевозчиком грузоотправителям, грузополучателям, владельцам железнодорожных путей необщего пользования". В этой связи установление момента начала отсчета установленных сроков может быть субъективно. В целях устранения различной трактовки определения момента передачи вагонов представляется необходимым предусмотреть термин в проекте акта или изменить его в соответствии с терминологией, предусмотренной Уставом.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 4 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Информационный бюллетень Минсельхоза России, выпуск 1, 2018 г.