Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части нормативно-правового регулирования вторичных ресурсов)" (от 24.09.2018 г. N 27335-СШ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части нормативно-правового регулирования вторичных ресурсов)" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минпромторгом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан в целях исполнения Подпункт "г" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации В.В. Путина от 16 ноября 2017 г. N Пр-2319, поручения Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2017 г. N АХ-П9-7749, от 29 июня 2018 г. N АГ-П9-3799, а также Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года".

Проектом акта изменяется действующее регулирование правоотношений в области обращения с отходами путем введения специальных положений, регламентирующих деятельность по обращению с вторичными ресурсами, полученными после обработки отходов. Также проектом акта предлагаются меры экономического стимулирования для тех лиц, которые производят товары и упаковку из вторичных ресурсов, и упрощенный порядок утилизации просроченной пищевой продукции.

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые. Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 6 июля 2018 года по 2 августа 2018 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/04/07-18/00082089).

По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 - 23 Правил, разработчиком соблюдены не в полном объеме.

Так, при разработке проекта акта разработчиком в нарушение требований Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290, не проведена оценка негативных эффектов предлагаемого проектом акта регулирования; не проанализирован международной опыт регулирования соответствующих правоотношений; не проведена количественная оценка участников правоотношений, а также не оценены объемы дополнительных расходы субъектов регулирования, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, необходимые для реализации проектируемого регулирования.

Кроме того, разработчиком не были учтены при подготовке проекта акта поступившие замечания Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Ассоциации "Совет производителей электроэнергии и стратегических инвесторов электроэнергетики", Ассоциации производителей шин, ПАО "ГАЗПРОМ НЕФТЬ", а также граждан А.В. Кошелева, Е.В. Савойской, Т.В. Кутергиной, В.А. Комиссарова, С.В. Секина, Р.В. Белякова.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в период с 29 августа 2018 года по 5 сентября 2018 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции Российского союза промышленников и предпринимателей, ПАО "ГАЗПРОМ НЕФТЬ", АО "Апатит", Ассоциации "Совет производителей электроэнергии и стратегических инвесторов электроэнергетики", Союз Стекольных Предприятий, Ассоциация содействия восстановлению и переработке шин "Шиноэкология", Корпорация "ТехноНИКОЛЬ", Ассоциации производителей шин. Представленные замечания были учтены при подготовке настоящего заключения.

Ассоциация компаний розничной торговли, компания Х5 Retail Group высказали позиции о поддержке проекта акта в части возможности утилизации просроченных пищевых продуктов без проведения экспертизы. Позиция АО "Корпорация развития Республики Карелия" не содержит замечаний и предложений по проекту акта.

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, а также поступивших позиций Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний при доработке проекта акта.

1. Согласно проекту акта в правовой оборот вводится новый термин "вторичные ресурсы", под которыми следует понимать сырье, полученное в результате обработки отходов, для компонентов которых имеется экономическая эффективность вовлечения в хозяйственный оборот.

Таким образом, в соответствие с проектом акта любые виды сырья, полученные после обработки отходов, могут быть признаны вторичными ресурсами при установленном условии - наличии их экономическая эффективность вовлечения в хозяйственный оборот. Однако определение указанного в качестве критерия отнесения переработанных отходов к категории "вторичные ресурсы", то есть по факту диспозитивный характер применения нормы, не обеспечит безусловную реализацию обязанности субъектам хозяйственной деятельности - сопоставление образуемые вторичные ресурсы с утвержденным перечнем вторичных ресурсов и, как следствие, их обязательное включение в хозяйственный оборот (пункт 5 статьи 1 проекта акта)

Собственник сырья, материалов, полуфабрикатов самостоятельно решает вопрос об отнесении имеющихся у него материалов, товаров и продукции к определенному виду продукции, сырья или отходов.

Кроме того, в соответствии с пунктом 3.2. ГОСТ 30772-2001 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами термины и определения": "вторичные ресурсы" - это материальные накопления сырья, веществ, материалов и продукции, образованные во всех видах производства и потребления, которые не могут быть использованы по прямому назначению, но потенциально пригодные для повторного использования в народном хозяйстве для получения сырья, изделий и/или энергии, а в соответствии с пунктом 3.3 "вторичные материальные ресурсы". Таким образом, в предлагаемой конструкции вторичные отходы - это отходы производства и потребления, образующиеся в народном хозяйстве, для которых имеется возможность повторного использования непосредственно или после дополнительной обработки.

Также вторичные ресурсы в проекте акта рассматриваются исключительно, как материальные ресурсы, полученные в результате обработки отходов. При этом не учитывается, что вторичные ресурсы представляют собой полученную в результате процесса изготовления товара побочную или неликвидную продукцию, компоненты которой могут быть использованными в изготовлении тех или иных товаров.

Необходимо отметить, что критерий оценки - "экономическая эффективность вовлечения" далее по тексту проекта акта не раскрывается. Однако стоимость сырья, полученного при использовании вторичных ресурсов, выше, чем исходное сырье, поскольку в конечную стоимость вторичного сырья включена стоимость дополнительных операций по сбору и очистке от инородных компонентов. Поэтому общие затраты на размещение отходов может оказаться дешевле, нежели их вторичная переработка.

Учитывая вышеизложенное, по мнению Минэкономразвития Росси, в качестве положительного эффекта реализации проектируемого регулирования необходимо определить сокращение количества объемов накопленных и размещенных отходов.

Также, в проекте акта не указан круг субъектов регулирования, для кого вовлечение вторичных ресурсов в хозяйственный оборот может быть признано экономически эффективным: для производителя вторичных ресурсов или их потребителей.

С учетом изложенного считаем необходимым доработать определение понятия "вторичные ресурсы".

2. Проектом акта предусматривается установление критериев отнесения отходов к вторичным ресурсам. Однако, согласно проектируемому определению понятия "вторичные ресурсы", к этой категории объектов регулирования могут быть отнесены не виды отходов, а виды сырья, полученного в результате обработки отходов.

Считаем необходимым откорректировать проектируемое понятие.

3. Проектом акта предполагается установление перечня вторичных ресурсов, а также обязательное соотнесения образуемых вторичных ресурсов с указанным перечнем. При этом неясно, потребуются ли лабораторные и прочие исследования для соотнесения вторичных ресурсов с перечнем и какие расходы придется произвести хозяйствующим субъектам.

Таким образом, проектом акта предлагается ввести государственную систему регулирования обращения вторичных ресурсов, аналогичную системе обращения с отходами производства и потребления.

Считаем целесообразным максимальное упрощение процесса соотнесения видов сырья с установленным перечнем вторичных ресурсов путем соотнесения вторичных ресурсов с федеральным классификационным каталогом отходов.

Кроме того, считаем необходимым разработать такие критерии, которые позволяли бы однозначно отнести образующиеся вещества и материалы ко вторичным ресурсам без дополнительного подтверждения и лабораторных исследований.

4. Проектом акта предлагается дополнить Федеральный закон N 89-ФЗ статьей 14.1 "Статья 14.1. Требования к обращению с вторичными ресурсами". Однако в представленной редакции указанная статья не содержит требований по обращению с вторичными ресурсами.

Вместе этого в статье содержится отсылочная норма, предполагающая принятие таких требований и правил транспортирования вторичных ресурсов уполномоченными органами, а также норма, вменяющая субъектам предпринимательской деятельности обязанность по идентификации создаваемых вторичных ресурсы с утвержденным перечнем.

Считаем необходимым отметить, что действующая с 1998 года норма о необходимости установления требований по транспортированию отходов I-IV классов опасности до сих пор не была реализована, уполномоченным органом подобные требования установлены не были.

Обращаем внимание, что Минтрансом России был разработан проект федерального закона "О внесении изменений в пункт 2 статьи 16 Федерального закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (ID проект акта: 02/04/05-17/00065823), согласно которому транспортирование отходов должно осуществляться по правилам перевозки грузов, установленным транспортными уставами, кодексами, иными федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

С учетом изложенного полагаем, что установление правил транспортирования вторичных ресурсов является избыточным и требует исключение из проекта акта.

5. Проектом акта предлагается предусмотреть меры экономического стимулирования при производстве товаров и упаковки из вторичных ресурсов (налоговые льготы и предоставление субсидий из бюджетных средств). Однако в финансово-экономическом обоснование указано, что принятие проекта акта и реализация его положений не потребует расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В сводном отчете не определено количество субъектов хозяйственной деятельности, на которых распространяется предлагаемое регулирование. Полагаем, что их перечень не будет ограничен только операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами и производителями пищевой продукции, а будет включать подавляющее большинство производителей товаров и упаковки.

Следовательно, необходимо доработать сводный отчет и финансово-экономическое обоснование по указанному замечанию, а также представить расчет планируемых расходов и недополученных объемов налогов с учетом числа субъектов регулирования.

6. Также, необходимо уточнить, возможно ли предоставление соответствующих льгот иностранным компаниям, поскольку предлагаемая проектом акта формулировка позволяет сделать такой вывод.

7. Статьей 2 проекта акта устанавливается обязанность утилизировать просроченные пищевые продукты, материалы и изделия. Однако проектом акта не предусмотрен механизм предоставления налоговых льгот или бюджетных средств.

По факту, в проекте акта определен только один вид вторичных ресурсов - просроченные пищевые продукты, в отношение владельцев которого не проектируются меры экономического стимулирования. Более того, указанные меры не являются обязанностью уполномоченных органов и в большинстве случаев они не будут предоставлены, поскольку отсутствует транспарентный порядок их предоставления.

С учетом изложенного считаем необходимым доработать проект акта на предмет определения условий предоставления налоговых льгот и бюджетных средств лицам, производящим и использующим вторичные ресурсы.

8. Дополнительно следует отметить, что производители пищевых продуктов, в случае вступления в силу проекта акта, будут лишены возможности уничтожать просроченные продукты и будут вынуждены утилизировать их в 100% случаев.

При этом неясно, о каких пищевых продуктах идет речь в проекте акта и какие способы утилизации предусматриваются разработчиком. Согласно пояснительной записке указанные продукты могут быть использованы в качестве кормов для животных или удобрений. Однако следует отметить, что добавление сахара, соли, консервантов в корм для животных запрещено, корма для животных должны пройти процедуру обязательной ветеринарной сертификации. Переработка просроченных пищевых продуктов, безопасность которых может быть не обеспечена, в корма для животных без проведения экспертизы требует дополнительного обоснования.

Кроме того, переработка просроченных пищевых продуктов, выемка продуктов из упаковки, разбор тары и упаковки представляет собой организацию дорогостоящего ручного труда, в которой производитель может быть не заинтересован. В стоимость товаров включается определенный процент расходов, связанных в том числе с необходимостью уничтожения просроченных пищевых продуктов.

Таким образом, заявленные цели регулирования, в случае принятия проекта акта, не будут достигнуты, поскольку проектом акта не предусматривается работающий механизм по вовлечению вторичных ресурсов в хозяйственную деятельность и применение мер экономического стимулирования.

9. В пояснительной записке разработчик в качестве обоснования необходимости принятия мер по увеличению продолжительности жизненного цикла материальных и иных ресурсов приводит аргументы об "увеличения численности населения" и "росте благосостояния". Полагаем, что указанный выше вывод не может быть сделан из приведенной разработчиком аргументации.

Кроме того, в пояснительно записке утверждается, что в России сложилась практика повторного использования наиболее ценных в сырьевом отношении отходов, что делает принятие проекта акта в представленной редакции нецелесообразным, поскольку фактически, обязывает производителей использовать не только ценные ресурсы, но и все остальные, экономическая эффективность использования которых может быть минимальной или отсутствовать вовсе.

10. Согласно пункту 2 статьи 4 Федерального закона N 89-ФЗ в редакции проекта акта право собственности на отходы, накопленные в местах (площадках) накопления твердых коммунальных отходов (далее - ТКО), принадлежит региональному оператору. Вместе с тем согласно пункту 5 статьи 23 Федерального закона N 89-ФЗ в действующей редакции плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении ТКО являются операторы по обращению с ТКО, региональные операторы, осуществляющие деятельность по их размещению.

Следовательно, для устранения несоответствий необходимо исключить из пункта 5 статьи 23 Федерального закона N 89-ФЗ обязанность оператора по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении ТКО.

С учетом изложенного на основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Кроме того, сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.